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中华人民共和国商业银行法释义之第六章

  • 颁布单位:中华人民共和国商业银行法释义之第六章
  • 更新时间:2020-03-26
  • 关键词:商业 共和 人民 中华 银行 监督 检查 监督管理 规定 银行业

第六章 监督管理

     本章是关于商业银行的监督管理制度的规定。共五条,对商业银行的内部监督管理制度、银行业监管机关的监督管理和审计机关的审计监督作了规定。
    商业银行是国家金融体系的主体,是执行和贯彻国家货币政策和金融政策的主要渠道。商业银行经营货币信贷业务。货币信贷业务对国民经济的发展结构与发展速度有着重要影响,国家必须通过对商业银行的管理推进货币政策和信贷政策。同时,商业银行与国民经济各部门关系密切。商业银行的业务虽然一般表现为资金运动,但正是国民经济生产建设、商品流通以及其他经济活动的反映。因而,国家通过对商业银行的监督管理,能影响整个国民经济。
    从根本目的而言,国家对商业银行的监督管理旨在推行国家货币政策并进而达到对宏观经济调控的目的。但就对商业银行监督管理的具体目的而言,则是通过检查监督的具体手段,使商业银行严格按照法律和有关规定进行经营管理和业务操作,保持商业银行的稳健运行,减少风险,保护存款人的利益,从而保持银行业及金融制度的稳定和经济的健康发展。这是对商业银行进行监督管理的一般目的。
    监督管理的目的之一是维持银行业的稳健运行,防止经营风险和银行倒闭,以保证金融的稳定和经济的发展,但并不是保证银行不能倒闭。金融业像其他行业一样,也应提高效益,开展竞争,优胜劣汰。一味保证银行不倒闭,新的有竞争能力的银行就不能进入金融领域,其结果只能是保护落后,对金融业和经济的发展并无好处。因此,金融监督管理的原则是一面维持稳定,另一面则要保证正当的竞争。惟有如此,才能真正做到金融业和经济的稳定和健康发展。
    从西方国家的情况看,对商业银行进行监督管理的部门不完全相同。美国是由不同的监督机构对不同的银行进行监督管理。加拿大则由银行总监监督管理。法国由财政部、国家信贷委员会、法兰西银行和银行管理委员会四个机构共同负责。过去,我国对商业银行的监督管理是由中国人民银行进行。2003年银行业监督管理委员会成立后,原中国人民银行履行的监督管理职能大部分交由新成立的银行业监督管理委员会承担,中国人民银行仅保留部分与执行货币政策相关的监管职能。此外,国务院财政部门、审计部门等有关部门也有不同的监管职能。
    就对商业银行监督管理的方式看,西方国家主要有两类:一类是较为缓和的监督管理的方式。一般要求商业银行提供报表等会计数据资料,同时监督当局也以其他方式收集商业银行的信息资料,如果发现问题,通过与商业银行有关负责人的会谈,提出建议,协商解决。英国、澳大利亚、新西兰等国基本上是这种做法。另一类则是较为严厉的监督管理方式。监督管理部门订有规范化的监督检查制度,除了一般要求商业银行提供报表等数据资料外,还进行现场检查,如美国、日本即属此类。就此两种做法而言,很难辨别谁优谁劣,各国都是根据其本国的国情确定其所采取的监督管理的方法,严厉的监督管理方式固然有许多优点,缓和的监督管理方式同样也能达到目的并取得很好的效果。如澳大利亚通过商业银行提供的报表和数据资料,通过有关金融业的新闻报道和银行的股票、国际金融评议机构的评议等其他信息资料的分析,通过与银行外部审计师的谈话,通过与商业银行的密切关系和与银行管理人员的交谈、交流意见等方式,及时发现问题,解决问题。在监督管理上,各国也在不断学习他国的做法,借鉴他国的经验。我国商业银行法的规定基本上采取了规范化的监督管理的方法,规定了两种具体的方式:一是要求商业银行提供报表资料;二是进行现场检查。当然在实际操作中不一定限于这两种方式,在不与法律和有关规定相违背的情况下,进行监督管理的方式可以是多种多样的。
    就监督管理的主要方面看,西方国家一般将商业银行的设立作为监督管理的内容。对于运行中的商业银行,一般对资本充足率、银行业务范围、资产流动性、经营管理水平、资产质量、赢利状况以及对单一客户贷款和对关系人贷款等方面进行监督管理。在银行经营状况不佳的情况下,中央银行可能通过再贷款的方式帮助商业银行渡过难关,必要时接管商业银行,使其恢复正常经营能力。有些国家建立了存款保险制度,以解决在银行倒闭的情况下维护广大存款人利益的问题。存款保险制度也是对商业银行进行监督管理的措施之一。我国商业银行法的监督管理一章是从商业银行的角度规定的,因此这一章的内容中不包括商业银行设立和接管、终止的内容。但这并不是说银行的设立和接管、终止不是银行业监督管理的内容。
    第五十九条    商业银行应当按照有关规定,制定本行的业务规则,建立、健全本行的风险管理和内部控制制度。
    【释义】    本条是关于商业银行的内部监督管理的规定。
    本条将原来的“按照中国人民银行的规定”修正为“按照有关规定”。
    要使商业银行按照法律、行政法规等有关规定进行经营管理和业务操作,防止风险,保护存款人的利益,使商业银行稳健运行,仅有监督管理机关的外部监督管理是不够的。银行业监督管理机构的监督管理只有通过银行内部的严格制度才能起作用。商业银行内部必须机构完备、制度严密,有合理有效的操作规程以及严格的内部监督机制。因此,商业银行法第五十九条和第六十条规定了商业银行的内部监督管理制度。实际上,商业银行业务规章是否完备,业务管理、现金管理和安全防范、稽核检查制度是否严格有效,也属于监督管理范围。如果商业银行在这些方面有问题,监督机关有权提出建议或命令改正。商业银行的内部管理和监督制度的合法有效是监督管理当局有效监督管理的前提。对于一个内部管理混乱的商业银行,监管当局的监督管理是很难发挥作用的。因此,商业银行法在监督管理一章首先对商业银行的内部管理和监督制度提出要求。
    商业银行法第五十九条的规定实际上是要求商业银行按照法律、行政法规等有关规定建立规章制度。因此商业银行首先应当制定业务规章,业务规章制定得好坏影响很大,没有一套完善的制度是不可能进行有效的经营管理和业务操作的。商业银行不是一般的企业,在国民经济中占有重要地位,起着重要作用,关系到金融业的稳定和存款人的利益。商业银行经营不善和倒闭的后果是非常严重的。因此商业银行应当按照法律、行政法规和有关规定,首先制定好业务规章。但仅有规章是不够的,还要按照规章把各项制度建立起来并严格执行,这包括业务管理、现金管理和安全防范制度。对于业务管理,已有许多法律、行政法规和中国人民银行、国务院财政部门以及其他部门发布的规章,商业银行应当按照这些规定建立、健全业务管理的制度。对现金管理制度,国务院1988年曾发布《现金管理暂行条例》。商业银行应当按照国务院、有关部门和中央银行的有关规定执行。安全防范虽然不是业务问题,但也要建立、健全严格和周密的规章制度,因为银行不同于一般企业,这个道理是不言自明的。
    由于我国银行业监督管理体制的改革,原由中国人民银行履行的监督管理职责大部分交由国务院银行业监督管理机构执行。本条文字上作出相应修改,以符合这一改革的要求。
    第六十条    商业银行应当建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽核、检查制度。
    商业银行对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督。
    【释义】    本条是关于商业银行的内部稽核、检查制度的规定。
    对于商业银行的内部管理和监督制度的另外一个要求是,建立、健全对自身及其分支机构的稽核、检查制度。这一制度又称为系统内部稽核、检查,有别于国务院银行业监督管理机构对各类银行和非银行金融机构的外部稽核、检查制度。内部稽核、检查是一种对于商业银行自身及其分支机构所从事的业务活动,以会计核算资料为主要依据,以法律、行政法规等有关规定为标准,进行真实性、合法性、安全性和效益性检查的一种内部经济监督方式。这种内部监督对于保证商业银行合法、安全、有效地经营是十分重要的。1982年,中国人民银行就在会计司设立了稽核处,之后,各专业银行也都相继在内部设立了稽核机构,建立了稽核检查制度。实践证明这是一个很好的制度,对于保证商业银行的合法、有效的经营起了很好的作用。因此,修正后的商业银行法对这一制度又作了规定。内部监督管理制度对银行业监督管理机构对商业银行的监督管理是十分必要的,内部监督管理制度的完善和有效执行有利于银行业监督管理机构对商业银行实施有效的监督管理。因此,商业银行应当按照法律、行政法规等有关规定建立、健全内部稽核、检查制度并使之有效运作。
    第六十一条    商业银行应当按照规定向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行报送资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。
    【释义】    本条是关于商业银行向监督管理部门报送有关资料的规定。
    本条将原条文中的“定期”修改为“按照规定”;“向中国人民银行报送”修改为“向国务院银行业监督管理机构、中国人民银行报送”;“资产负债表、损益表以及其他财务会计报表和资料”修改为“资产负债表、利润表以及其他财务会计、统计报表和资料。”
    要求提供材料是银行业监督管理部门对商业银行进行监督管理最常用的办法。因为通过报表,就可以分析商业银行的资本适度状况、资本质量状况、资产流动性、各项贷款比例、大额贷款发放等情况,就可以了解商业银行的经营活动的水平,分析问题,发现问题,做出对策,及时纠正;并根据商业银行的运作状况,制定有关金融政策,促使金融业和经济的健康发展。除本法外,中国人民银行法和银行业监督管理法也有关于商业银行报送有关材料的规定。
    商业银行报送的资料包括:
    “资产负债表”,又可以称为资金平衡表,是反映一年来商业银行全部资产、负债和所有者权益的报表。它表明了商业银行各项资产、各项负债和所有者权益的增减变动以及各项目之间的相互关系。可据以核查资产、负债和所有者权益的构成是否合理,考察各项资金计划的执行结果,为分析各项银行业务,预测发展前景提供数据和信息。
    “损益表”又可以称为损益计算书,是反映商业银行会计年度期间经营成果的报表,一般包括三个部分,收入、支出、本年度期间净收益(或亏损)。损益表的编制在于反映全年营业收入、管理费用、营业外收支以及利润等情况,以便比较收支,考核财务计划的执行结果,分析盈亏变化的原因。
    “利润表”是反映企业在一定会计期间经营成果的报表。利润表应当按照各项收入、费用以及构成利润的各个项目分类分项列示。其中,收入、费用和利润的定义及列示应当遵循下列规定:1.收入,是指企业在销售商品、提供劳务及让渡资产使用权等日常活动中所形成的经济利益的总流入。收入不包括为第三方或者客户代收的款项。在利润表上,收入应当按照其重要性分项列示。2.费用,是指企业为销售商品、提供劳务等日常活动所发生的经济利益的流出。在利润表上,费用应当按照其性质分项列示。3.利润,是指企业在一定会计期间的经营成果。在利润表上,利润应当按照营业利润、利润总额和净利润等利润的构成分类分项列示。2000年6月,国务院根据新修改的《中华人民共和国会计法》,制定了新的《企业财务会计报告条例》。按照规定,企业的会计报表由资产负债表、利润表、现金流量表及相关附表组成。因此,本次对《商业银行法》的修订中,也相应地把要求银行业金融机构报送的“损益表”改成“利润表”。
    以上三种报表是商业银行最重要的报送材料,随着银行业的发展,其他会计、统计报表和资料对银行业监管的意义也越来越大。商业银行应当定期报送材料,同时还要按照国务院银行业监督管理机构和中国人民银行的要求,随时报送有关材料。
    第六十二条    国务院银行业监督管理机构有权依照本法第三章、第四章、第五章的规定,随时对商业银行的存款、贷款、结算、呆账等情况进行检查监督。检查监督时,检查监督人员应当出示合法的证件。商业银行应当按照国务院银行业监督管理机构的要求,提供财务会计资料、业务合同和有关经营管理方面的其他信息。
    中国人民银行有权依照《中华人民共和国中国人民银行法》第三十二条、第三十四条的规定对商业银行进行检查监督。
    【释义】    本条是关于对商业银行实施检查监督的规定。
    本条为与银行业监督管理法和新修正的中国人民银行法衔接,将现场检查的监管机关修正为国务院银行业监督管理机构;同时增加一款规定了中国人民银行在法定情况下进行现场监督的职权。
    检查监督又称为现场检查,是中央银行和银行业监督管理部门经常采用的监督管理方式之一。是世界上许多国家的银行业监督机构对商业银行监督管理的通行做法。在美国,联邦储备委员会监管商业银行的经常做法,就是检查商业银行的经营管理是否稳健,经理人员是否称职,银行是否遵纪守法以及采取哪些措施来改善经营管理。一般是检查其经营管理,分为五个方面:一般业务、信托业务、国际业务、消费信贷以及电子数据整理检查等。检查方式分为一般检查,特殊检查和视察。一般检查是对各项业务的一般性检查;特殊检查是针对某一项特殊业务与问题进行检查;视察则为监督性视察,不需写正式检查报告,但可将视察结果写成备忘录交监管当局。
    银行业监督管理法第三十四条和中国人民银行法第三十二条、第三十四条规定了银行业监督管理机构和中国人民银行采取现场检查的权限和条件。
    现场检查不同于我国传统的金融稽核,现场检查在银行业监督管理机构或中国人民银行的职权范围内根据审慎监管的要求进行。检查监督的范围不限于会计资料,对有关银行业务活动的一切方面都可以进行检查,主要是存款、贷款、结算、呆账等情况。对于银行业监督管理机构或中国人民银行的检查监督,商业银行不得拒绝,并有义务协助检查,同时根据银行业监督管理机构或中国人民银行的要求,提供财务会计资料,业务合同和有关经营管理方面的其他信息。但银行业监督管理机构或中国人民银行的检查监督人员有义务向被检查的单位出示合法的证件,否则商业银行有权拒绝检查。所谓合法的证件并不仅指银行业监督管理机构工作人员的工作证,而还有专门用于检查监督的证件;同时银行业监督管理法第三十四条第二款还规定,现场检查时,检查人员不得少于2人。因而进行检查监督并不是银行业监督管理机构或中国人民银行的工作人员随便进行的,必须是经过批准的有组织的检查,符合一定的法定条件才可以进行的。这里体现的是国家有效监管与商业银行合法权益的统一。
    第六十三条    商业银行应当依法接受审计机关的审计监督。
    【释义】    本条是关于商业银行接受审计监督的规定。
    我国实行审计监督制度。县以上各级政府都设立审计机关,对各级政府的各个部门、金融机构和企业事业单位的财务收支进行审计监督。按照规定,国有的金融机构的财务收支接受审计监督。审计机关对国有金融机构的资产、负债、损益,进行审计监督。
    审计机关有下列权限:
    1.要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料,被审计机关不得拒绝、拖延、谎报。
    2.检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产,被审计单位不得拒绝。
    3.就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查,并取得有关证明材料,有关单位和个人应当支持、协助审计机关工作,如实向审计机关反映情况,提供有关证明材料。
    4.制止被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为和其他阻碍审计工作的行为。
    5.向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
    审计法还规定了审计过程中被审计单位及有关人员的违法行为所应负的法律责任。
    商业银行应当按照商业银行法、审计法的有关规定,依法接受审计机关的审计监督。