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   【释义】本条是关于村委会组织法施行日期的规定。     1998年11月4日,中华人民共和国主席江泽民签署第九号主席令,正式宣布:“《中华人民共和国村民委员会组织法》已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于1998年11月4日修订通过,现将修订后的《中华人民共和国村民委员会组织法》公布,自公布之日起施行。”因此,本法的施行日期为1998年11月4日,1987年11月24日第六届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》同时废止。(完)
时间 施行 第三 11月 人民 1998年 公布 中华 日期 4日|2020-10-24|
华人民共和国地图的国界线标准样图,由外交部和国务院测绘行政主管部门拟订,报国务院批准后公布。   【释义】   本条是关于国界线测绘的规定。   一、本条作出了“中华人民共和国国界线的测绘,按照中华人民共和国与相邻国家缔结的边界条约或者协定执行"的规定。   国界线(或者边界)是指划分国家领土范围的界线,也是国家行使领土主权的界限。国界线的形成主要有两种基本情况:一种是在长期历史过程中逐渐形成的,称为传统国界线或者历史国界线;另一种是有关国家通过双边条约或者多边条约来划定称为条约边界线。世界上大部分国家的国界线是条约国界线。国界线测绘,不仅涉及到我国的主权问题,而且还涉及到我国与邻国之间的外交关系问题。在国界线测绘中,必须严格执行我国与相邻国家在所缔结的边界条约或者协定中所商定的两国国界线的主要位置及基本走向,认真进行国界线实地勘测,并准确绘制国界线地图。   二、本条作出了“中华人民共和国地图的国界线标准样图,由外交部和国务院测绘行政主管部门拟订,报国务院批准后公布"的规定。   国界线标准样图,又称国界线画法标准样图,是指按照一定原则制作的有关中国国界线画法的统一的、标准的地图。拟订和公布国界线标准样图的目的是为了维护我国的领土和主权,提高地图上绘制国界线的准确性,避免出现国界线绘制方面的错误。国界线标准样图涉及到我国与邻国之间的领土划分,因此,本法规定拟订国界线标准样图的工作由外交部和国务院测绘行政主管部门即国家测绘局共同负责。根据《中华人民共和国地图编制出版管理条例》的规定,外交部和国家测绘局拟定国界线标准样图的原则是:第一,我国与邻国之间已经订立边界条约、边界协定或者边界议定书的,在拟定国界线标准样图时,要严格按照有关的边界条约、边界协定或者边界议定书及其附图进行;第二,我国与有关相邻国家之间没有订立边界条约、边界协定或者边界议定书的,按照中华人民共和国地图的习惯画法拟定。所谓中华人民共和国地图的习惯画法,是指在我国与相邻国家之间还没有通过订立边界条约、边界协定或者边界议定书而正式划定边界线的情况下,根据在长期的历史过程中形成的双方行政管辖所及的范围以及中华人民共和国政府对边界线的主张,在地图上表示国界线。中华人民共和国标准样图,可以根据需要制定一种或多种比例尺的系列地图。国界线标准样图由外交部和国家测绘局拟订后报国务院批准。国务院作为中华人民共和国的最高国家行政机关,由其批准的国界线标准样图,代表中华人民共和国政府的立场和主张,在所有涉及国界线的地图中具有最高的权威性,是各种公开出版、发行、登载、展示的地图上中国国界线画法的标准依据。国务院批准国界线标准样图后要予以公布,使社会公众都能知晓和遵守,一切涉及国界线画法的地图,都要按照国界线标准样图进行绘制。国界线标准样图可以由国务院公布,也可以由国务院授权外交部和国家测绘局发布,这两种发布形式具有相同的法律效力。如1999年,国务院就授权外交部和国家测绘局发布了比例尺为1∶400万的中华人民共和国国界线标准样图;2001年,国务院批准了外交部和国家测绘局拟定的比例尺为1∶100万的中华人民共和国国界线画法标准样图。近年来,在我国地图市场不断繁荣的同时,有些单位和个人不严格依照中华人民共和国国界线标准样图绘制我国国界线,漏绘南海诸岛、钓鱼岛、赤尾屿和台湾岛,错绘国界线甚至将台湾省表示为独立国家的地图产品时有发生,严重损害我国领土主权、民族尊严和版图完整,造成了恶劣的政治影响。为了解决地图市场存在的这些问题,2001年,国务院办公厅转发了由国家测绘局、国家工商行政管理总局、新闻出版署、外经贸部、海关总署、外交部等六部门提出的《关于整顿和规范地图市场的意见》,对不符合国界线标准样图规定画法的地图产品予以坚决查处。
测绘 共和 人民 中华 界线 标准 国家 边界 地图 国务院|2020-10-24|
公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员,以及其他依照法律从事公务的人员,以国家工作人员论。   条文注释   国家工作人员的本质特征在于他们均是从事公务者。从事公务,首先,从活动的职能来看,从事公务的活动是一种具有领导、指导、组织、监督、管理性质的职能活动。其次,从活动的内容看,从事的公务是属于公共事务。公共事务包括:国家事务、地方事务、社区事务、企事业单位事务和社会公益事等。   根据国家工作人员的本质属性,本条规定国家工作人员包括四类:国家机关中从事公务的人员、国家机关除外的国有单位中从事公务的人员、国有单位派往非国有单位从事公务的人员和其他依照法律从事公务的人员。这里的国有企业是指国有独资企业;其他依照法律从事公务的人员的认定可参照全国人大常委会关于《刑法》第九十三条第二款的立法解释。   关联法规   《全国人大常委会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》   《最高人民法院研究室关于国家工作人员在农村合作基金会兼职从事管理工作如何认定身份问题的答复》
刑法 共和 人民 中华 公务 从事 人员 国家 工作人员 事务|2020-10-24|
家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠。   对公益事业捐赠有突出贡献的自然人、法人或者其他组织,由人民政府或者有关部门予以表彰。对捐赠人进行公开表彰,应当事先征求捐赠人的意见。   【释义】本条是对国家鼓励公益事业捐赠的原则规定。   国家鼓励捐赠、鼓励公益事业的发展的原则和措施,是本法中的重要内容。国家对公益事业的鼓励,根据本条的规定,主要表现在以下两个方面:第一,国家对公益性社会团体和公益性非营利的事业单位给予扶持和优待。公益性社会团体和公益性非营利的事业单位作为受赠人,担负着募集资金、合理使用资金,兴办公益事业,实现公益目的的责任,在公益事业中起着非常重要的作用。在这个过程中,需要国家和社会各个方面的支持。作为国家,特别是各级人民政府应当为公益事业的发展创造良好的政策环境。在一些具体问题上,应为他们解决困难,做好服务工作。这也是政府在市场经济条件下转变职能的体现。第二,国家鼓励自然人、法人或者其他组织对公益事业进行捐赠,对有突出贡献的捐赠人,由人民政府或者有关部门予以表彰。国家对捐赠人的鼓励体现在两个方面:一是在经济上,根据本法第四章的规定,捐赠人捐赠财产用于公益事业,依照法律和行政法规的规定,享受税收方面的优惠。二是政治上,各级人民政府或者有关部门,对于在公益事业捐赠中有突出贡献的捐赠人,应当给予公开表彰。   应当注意的是,在捐赠中,有的捐赠人出于种种考虑,不愿接受公开表彰比如有的捐赠人认为做好事应当不留名,不愿张扬自己的捐赠行为;有的华侨不愿让居住国知道自己向国内捐赠财物;有的怕捐赠后引来各方面的摊派,等等。因此,人民政府或者有关部门在表彰有关捐赠人时,应当事先征求捐赠人的意见。如果捐赠人确实不愿公开自己的捐赠行为,人民政府或者有关部门应当尊重捐赠人的意愿。
第八 人民 共和 中华 捐赠 公益事业 国家 或者 鼓励 应当|2020-10-24|
设机关是全国人民代表大会常务委员会。  【释义】 本条是关于全国人大及其常委会性质的规定。  一、全国人大是最高国家权力机关  1?在国家权力机关组织体系中,居于最高地位。中国的政权组织形式是人民代表大会制度。国家的一切权力属于人民,人民行使国家权力的形式是通过选举产生人民代表,组成国家权力机关行使国家权力。我国的各级权力机关按照行政区划组建,包括乡(民族乡、镇)、县(自治县、不设区的市、市辖区)、设区的市(自治州)、省(自治区、直辖市)以及全国。全国人大在县、乡直接选举的基础上,由各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区和中国人民解放军选举产生的代表组成。在国家权力机关组织体系中,居于最高层次。它有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定,而全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议,因此它是最高国家权力机关。  2?同国家最高行政机关、审判机关和检察机关的关系,是产生与被产生,监督与被监督,授权与被授权的关系,不是相互制衡、相互监督的关系。全国人大根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院其他组成人员的人选;全国人大选举产生最高人民法院院长和最高人民检察院检察长;国务院、最高人民法院和最高人民检察院都向全国人大负责并报告工作,接受全国人大的监督;全国人大有权罢免上述人员。全国人大通过立法,在宪法规定的国家机关职权分工的基础上,确立具体的行政管理制度、司法审判制度和检察制度,规范它们之间的关系。因此,在最高国家机关组织体系中,全国人大也是居于最核心的地位。  3?全国人大决定国家政治、经济和社会生活中最重要的问题。全国人大有权修改宪法并监督宪法的实施,制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律,审查批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况报告,审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告,批准省、自治区和直辖市的设置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平问题以及应由最高国家权力机关行使的其他职权。这些权力的行使和掌握,对国家的发展和稳定,对公民权利的保障和社会生活具有深远的影响,至关重要,在国家各项权力中是重中之重。  二、全国人大常委会是最高国家权力机关的组成部分  我国是一个统一的多民族国家,人口众多,地域辽阔。为了保证全国人大的代表性、广泛性,代表人数不能太少。选举法规定,全国人大代表不得超过三千人,近几届全国人大代表一般都在二千九百多名。代表人数比较多,难以做到经常开会,讨论决定问题也不是很方便,现在全国人大每年召开一次会议,会期一般不超过二个星期。同时,全国人大代表也不是专职的,在担任代表职务的同时,并不脱离原单位的工作和生产。为了保证国家权力行使的连续性,全国人大选举产生全国人大常委会,作为它的常设机关。全国人大常委会是最高国家权力机关的一个有机组成部分,它不同于一些西方国家议会的常设机关。它们通常没有实体性权力。全国人大常委会在全国人大闭会期间,行使部分国家权力,解释宪法,监督宪法的实施,制定除应由全国人大制定的法律以外的其他法律,决定计划预算的部分变更,监督国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作,撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令,决定人事任免等。在国家政治生活中具有十分重要的地位和作用。现行宪法全国人大常委会职权的规定,同54年宪法相比,有了很大的发展,这也是我国1982年宪法政治体制改革的重要成果。1982年宪法对国家领导体制的改革之一,就是将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织,其中最主要的是扩大全国人大常委会的立法权。54年宪法规定全国人大常委会只有法令制定权,而82宪法规定它可以制定除基本法律以外的其他法律。  三、中国共产党和全国人大及其常委会的关系  中国共产党是国家的执政党,社会主义建设事业的领导核心。宪法序言强调,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”,在国家政治生活中坚持中国共产党的领导成为一条十分重要的原则。同时,全国人大是最高国家权力机关,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此,在国家政治生活中,必须处理好坚持中国共产党的领导与坚持全国人大最高国家权力机关地位的关系。必须明确,党和国家权力机关的性质、职能、组织形式和工作方式是不同的,相互之间不能替代。党对国家事务的领导,是通过掌握国家政权机关,把党的主张变成国家意志来实现的。“党的领导主要是政治、思想和组织领导,通过制定大政方针,提出立法建议,推荐重要干部,进行思想宣传,发挥党组织和党员的作用,坚持依法执政,实施党对国家和社会的领导。”党并不直接领导国家权力机关,而是通过对最高国家权力机关中党组织和党员的领导来实现对国家权力机关的掌控。同时,法律、决议和决定一经全国人大及其常委会制定通过,党也必须遵守和执行。这可谓“党领导人民制定宪法和法律,也同人民一道遵守宪法和法律。”  第五十八条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。  【释义】 本条是关于国家立法权的规定。  一、立法与立法权  对于立法,有着不同的理解和认识。在我国,立法通常是指特定国家机关,依据法定的权限和程序,制定、修改、补充、废止和解释法律的活动。它为人们的行为制定规则,设定权利和义务。其特点是:一是立法的主体是特定的国家机关,并不是所有的国家机关都享有立法权;二是立法必须按照法定的权限和程序进行,不得超越权限,或者违反法定程序,否则,所制定的法律文件无效;三是立法是对普遍性的社会行为制定的具有普遍约束力的规范,这种行为规范能够反复适用。立法权是相对于行政权、司法权而言的国家权力,是指特定机关制定、修改、补充、解释或者废止法律、法规的权力。它是国家权力体系中最高的或者说是最重要的权力。因为谁拥有立法权,就意味着它有权为社会的每个成员制定规则。就立法的实体性权力而言,立法权通常是指法律的制定权、批准权、修改权和废止权等。就立法的程序性权力而言,立法权包括提出法律案的权力、审议法律案的权力、表决法律案的权力和公布法律的权力。  二、国家立法权  我国的立法体制以全国人大及其常委会的立法为基础,同时还有不同层次的立法活动:一是国务院制定行政法规的活动,二是地方人大制定地方性法规的活动,三是民族自治地方制定自治条例和单行条例的活动,此外还有其他一些立法活动,如国务院部委制定规章的活动等。在这个多层次的立法体制中,全国人大及其常委会行使的是国家立法权,在立法体制中居于最高地位,是其他立法活动的依据,并对其他立法活动享有监督权。国家立法权不同于其他的立法权,如行政立法权、地方立法权等,它具有自己的特点:一是最高性,一方面,全国人大及其常委会创制各项制度和行为规范,其他任何国家机关、组织和个人都应当遵守和执行;另一方面,全国人大及其常委会制定的法律规范具有最高的效力层次,一切行政法规、地方性法规都不得同法律相抵触。二是具有主权性,它所制定的法律,反映和代表一个国家对主权的行使。全国人大及其常委会作为国家最高立法机关,反映和代表全体人民的意志和利益,由它通过法定程序制定的法律,体现了人民主权和国家主权。三是独立性,一方面,它独立于行政权和司法权之外,并高于行政权和司法权,不存在行政权和司法权对它的制衡;另一方面,享有完整的创制权,除了要根据宪法,不得与宪法相抵触外,不要求全国人大及其常委会的立法以其他的立法为依据;四是广泛性,可以对法律关系的各个方面、各个领域行使立法权。国家立法权也不同于中央立法权,中央立法权是中央立法机关行使的立法权,在我国,它除了全国人大及其常委会外,还包括国务院制定行政法规的权力。国家立法权是中央立法权的主要组成部分,但并不等于中央立法权。  国家立法权中最核心的问题是国家立法权的内容。1982年宪法颁布以来,全国人大及其常委会对最高行政机关和地方进行了广泛的立法授权,如1983年、1984年和1985年先后三次对国务院作出授权决定,先后五次对广东、福建、海南、深圳、厦门、汕头和珠海等作出授权决定。同时,在立法中广泛采取“成熟原则”,即一般先制定行政法规或者先在地方试验,待条件成熟后上升为法律。这就大大模糊了国家立法权的范围和界线,到底哪些是国家立法权的范围,应由全国人大及其常委会立法,不是很清楚。2000年3月,全国人大制定通过了立法法,对全国人大及其常委会的专属立法权作了规定,可以说是对国家立法权规定了最低范围标准。立法法列举了只能由法律规定的十个方面的事项:(1)国家主权事项;(2)各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;(3)民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;(4)犯罪和刑罚;(5)对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;(6)对非国有财产的征收;(7)民事基本制度;(8)基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;(9)诉讼和仲裁制度;(10)应由全国人大及其常委会制定法律的其他事项。之所以说这是国家立法权的最低标准范围,就在于全国人大及其常委会的立法权不仅仅局限于此,对于上述列举之外的事项,同样可以行使立法权,并且享有优先权。  三、国家立法权的行使  国家立法权由全国人大及其常委会行使。对于全国人大及其常委会的立法权限划分,宪法作了基本的规定。即全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定除基本法律以外的其他法律。对于何谓基本法律,并无确定标准,通常是某一法律部门、某一行政管理部门最基本的法律制度和规范,如教育领域里的教育法,国防领域里的国防法,以及刑事、民事和国家机构组织方面的法律。现在往往从形式上进行划分,即将由全国人大通过的法律划为基本法律,将全国人大常委会通过的法律划为一般法律。但立法实践并不完全是这样,由全国人大通过的法律中,有些并不是基本法,如外商投资企业和外国企业所得税法。由全国人大常委会通过的法律,有的却可以被认为是基本法律,如劳动法。这种形式和内容的不统一,反映了国家立法权的行使还不够规范。  第五十九条 全国人民代表大会由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。  全国人民代表大会代表的选举由全国人民代表大会常务委员会主持。  全国人民代表大会代表名额和代表产生办法由法律规定。  【释义】 本条是关于全国人大代表选举产生方式的规定。  一、全国人大代表的选举产生单位  按照现行选举法,全国和地方各级人大代表的选举产生方式,分别采取直接选举和间接选举相结合的方式。县、乡人大代表,由选民按选区直接选举产生。即选民按居住状况、工作单位划分为选区,代表名额分配到选区,按选区提名确定候选人,最后由选民直接投票选举产生代表。自治州、设区的市,省、自治区、直辖市,全国的人大代表,实行间接选举,即由下一级选举单位选举产生。即代表名额分配到各选举单位,按选举单位提名确定候选人,然后由选举单位的会议代表投票选举产生。全国人大代表由各省、自治区、直辖市和中国人民解放军选举产生,香港、澳门回归以后,香港、澳门特别行政区分别根据全国人大制定的选举办法,选举出席全国人大会议的代表。根据选举法的规定,各省、自治区、直辖市人民代表大会选举产生本省、自治区、直辖市的全国人大代表;中国人民解放军出席全国人大的代表由中国人民解放军各总部、各大军区、中央军委机关的军人代表大会选举产生。由于台湾还没有回归祖国,台湾出席全国人大会议的代表,暂由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军中的台湾省籍同胞选出,由他们派代表到北京协商选举产生。现在,全国人大代表共有35个选举单位。应当说,本条这里规定的是全国人大代表由省、自治区、直辖市和军队选出的代表组成,只是规定了以省、自治区和直辖市以及军队为单位选举产生,这并不意味全国人大代表必须由间接选举,以上述单位为基础,直接选举产生也在本条的含义之内。  二、少数民族代表名额  我国是一个统一的多民族国家,各民族为创造绚丽多姿、光辉灿烂的中华文化作出了自己的贡献,共同缔造了新中国。为了保障各民族的平等权利,保障各少数民族参与国家事务的决策和管理,各少数民族在全国人大要有适当的代表名额。根据第九届全国人大第五次会议关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定,少数民族代表的名额,应占全国人大代表名额的12%左右。人口特少的民族,至少应有代表一人。根据第十届全国人大代表少数民族代表名额分配方案,我国55个少数民族,应选代表360人左右。少数民族代表名额,参照各少数民族的人口数和分布等情况,直接分配到各选举单位,由各选举单位选举产生。在实际选举中,除了统一分配的少数民族代表名额,还会有一些少数民族代表被选为代表,因此实际当选代表人数高于确定的名额。各少数民族的代表名额在选举中不能被其他民族占用,具体可在选举办法和计票办法上予以保障,如对少数民族代表候选人实行单独计票。  三、全国人大代表的选举主持机构  全国人大代表的选举,由全国人大常委会主持,其主要内容包括根据选举法,确定并分配全国人大代表名额,确定并分配少数民族代表名额,确定中国人民解放军应选全国人大代表的名额,确定代表名额选举完成的时间,对选举中提出的法律问题予以解释,对各选举单位的选举工作予以指导,审查各选举单位报送的当选代表资格,公布代表名单等。1953年的选举法曾规定,从中央到地方建立选举委员会,由选举委员会主持各级人大代表的选举工作。1979年修订选举法,取消了全国以及各省一级、设区的市、自治州设选举委员会的规定,规定间接选举由各该级人大常委会主持,并规定在地方人大设立常委会以前,由地方行政机关主持当地的选举工作。从国外的情况来看,议会的选举,通常由一个相对独立的选举机构来主持。  四、全国人大代表名额  我国的选举法对全国人大和地方各级人大的代表名额及产生办法作了规定。其中,全国人大代表的名额不超过三千人。建国以来,全国人大代表名额经历了由少到多,到逐步稳定的过程。1953年选举法对全国人大代表的确定办法作了规定,按照当时的规定计算,全国人大代表名额为1226人。到了第三届全国人大,全国人大代表名额突破了选举法的规定,增加到3040人。四届全国人大代表为2885人。到五届全国人大时又增加到3500人。1979年的选举法规定全国人大代表名额不超过3500人。第六届全国人大根据减少代表名额的建议,实际选举代表2978名,1986年修改选举法,规定全国人大代表名额不超过3000名。此后七、八、九、十届全国人大代表名额一直保持稳定,维持在2980名左右。全国人大代表名额问题,实质是最高国家权力机关到底应由多大的规模组成为好。回答这个问题,应考虑两方面的因素:一是中国的国情,即人口众多,地域辽阔,多民族,要有广泛性和代表性,组成规模不能太小;二是全国人大的性质,它是最高国家权力机关,不是统战机关,也不是荣誉机关,它要讨论决定国家的重大问题,由此决定了代表名额不能太多,太多了不便行使国家权力。应当从这两个因素来审视现有的代表名额规模是否适当。各省、自治区、直辖市应选全国人大代表的名额,由全国人大常委会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则分配。香港、澳门特别行政区应选全国人大代表的名额和代表产生办法,由全国人大另行规定。全国人大根据基本法和选举法等有关法律,相继制定了香港、澳门特别行政区选举产生第十届全国人大代表的办法,规定香港、澳门应选全国人大代表分别为36名和12名。  第六十条 全国人民代表大会每届任期5年。  全国人民代表大会任期届满的两个月以前,全国人民代表大会常务委员会必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。如果遇到不能进行选举的非常情况,由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的2/3以上的多数通过,可以推迟选举,延长本届全国人民代表大会的任期。在非常情况结束后1年内,必须完成下届全国人民代表大会代表的选举。  【释义】 本条是关于全国人大任期的规定。  一、全国人大的任期  任期的意义在于监督。全国人大是最高国家权力机关,对国家最高行政机关、审判机关、检察机关行使监督权。哪么,全国人大受谁的监督?受人民的监督。人民通过选举单位进行监督,选举单位有权罢免自己选出的人大代表。同时,全国人大代表的任期是有限的,通过五年一次的换届选举,对代表行使监督权。履行代表职务称职的,可能会连选连任;履行代表职务不称职的,就会落选。全国人大的任期限制,是人民监督国家权力的一个重要方面。民主和专制的一个重要区别就在于,在民主体制下,任何国家领导职务的任期都是有限的,任期届满就要接受人民的重新选择;而在专制体制下,这种任期是无限的,很难受到监督。按此说来,是不是任期越短越好呢?事情也并不是如此,还需要保持国家机构的稳定性和连续性。世界各国议会的任期年限有所不同,长短不一。我国全国人大的任期为五年,是由我国国情决定的。我国是一个大国,每进行一次选举需要进行细致的组织工作。如果任期过短,势必要经常选举,耗费很多精力。每届全国人大的工作很多,任期过短不便于各项工作的开展。同时,国家行政机关、审判机关、检察机关的任期同全国人大是相同的,随全国人大的换届而换届,因此全国人大任期的确定要考虑整个国家机关工作的稳定性和连续性。另外,我国国民经济和社会发展中长期计划是五年计划和十年规划,任期五年便于中长期规划的制定和组织实施。  二、全国人大的任期延期  为了使全国人大做到按期换届,全国人大代表的选举必须提前完成。根据全国人大议事规则的规定,每届全国人大第一次会议由上届全国人大常委会召集,全国人大常委会应当在全国人大会议举行的一个月前,将开会的日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。同时,全国人大常委会筹备召开全国人大会议,还有一些其他工作要准备,因此,在任期届满二个月前完成选举是必要的。每届全国人大任期从第一次会议开始计算,目前全国人大每次会议一般在每年的三月初召开,届满前二个月完成选举,也就是要在上一年底完成选举。完成选举的标志是各选举单位选举出新的一届全国人大代表,并报全国人大常委会审查。代表名单的正式公布,需经代表资格审查委员会审查,由全国人大常委会确认后正式予以公布。  全国人大延期换届,有二项条件:一是遇到非常情况,不能按时完成选举。什么样的情况构成非常情况,法律未作规定。应当理解为是导致无法组织选举的战争、特大自然灾害或其他特殊情况。我国地域很大,构成影响全国人大代表选举完成的非常情况,应带有一定的全局性,而不应是局部性的非常情况。二是经过全国人大常委会三分之二多数决定。是否构成宪法规定的非常情况,是否需要推迟选举、延期换届,均需经常委会决定。一旦非常情况结束,在一年内必须完成选举。这里讲的仅仅是不能按时完成选举的情况,对于选举完成之后,无论有什么样的特殊情况,都应按时换届,召开新的一届全国人大会议。从中国的宪政实践来看,全国人大延期换届的情况还没有出现过,但出现过略有提前的情况。如1982年宪法通过后,第六届全国人大第一次会议于1983年6月举行,而第七届全国人大第一次会议于1988年3月举行,实际提前3个月。这主要是为了使全国人大会期与国家的财政预算年度尽量一致,便于对全年的工作作出布署安排所作的会期调整,是符合国家政治生活需要的。  第六十一条 全国人民代表大会会议每年举行1次,由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要,或者有1/5以上的全国人民代表大会代表提议,可以临时召集全国人民代表大会会议。  全国人民代表大会举行会议的时候,选举主席团主持会议。  【释义】 本条是关于全国人大会议制度的规定。  一、全国人大例会  全国人大是一个权力集体,集体行使职权,集体决定问题。全国人大行使职权的方式就是举行会议,讨论决定问题。因此,全国人大的会议制度直接涉及到其职权的行使。全国人大有代表近三千人,召集和举行会议不是很便利,但是全国人大是最高国家权力机关,有些问题必须由全国人大决定。考虑这些因素,全国人大每年举行一次会议,会期一般不超过二个星期,一般在每年三月初举行,审议讨论决定国家最重要的一些问题,如新的一年的工作安排、计划、预算、基本法律的制定等。这被称为全国人大例会。宪法对全国人大会议次数的要求,与地方组织法对地方各级人大会议次数的要求有所不同,地方组织法规定地方各级人大会议每年至少举行一次会议,也就是举行两次或两次以上都是可以的。全国人大由于规模比较大,每年就举行一次,如遇特殊情况需要召开会议,只能召开临时会议。  全国人大会议由全国人大常委会召集。全国人大常委会召集全国人大会议,进行的准备工作有:提出会议议程草案;提出主席团和秘书长名单草案;决定列席会议人员名单;以及会议的其他准备事项。全国人大常委会要在全国人大会议一个月前,将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表,并将准备提请会议审议的法律草案发给代表,主持召开预备会议等。  全国人大会议举行前,代表按照选举单位组成代表团。代表团全体会议推选代表团团长、副团长。团长召集并主持代表团全体会议,副团长协助团长工作。代表团可以设若干代表小组,代表小组会议推选召集人。  二、全国人大临时会议  在例会之外,遇到比较紧急的情况,还可以召开临时会议。提议召集临时会议,有二个渠道:一是全国人大常委会;二是五分之一以上全国人大代表联名提议,一经提出,就应召开全国人大会议。提议召开临时会议,应当有明确的会议议题,并且所要讨论决定的问题应当具有紧迫性。对于五分之一代表的提议,是直接召集大会会议,还是经由常委会决定,由常委会召集,本条对此并未明确,有待实践的发展。对于临时召集的会议,不适用有关会议日期和会议文件提前印发代表的规定。新宪法颁布以来,全国人大及其常委会还没有召开过临时会议。  三、全国人大会议主席团  全国人大会议由大会主席团主持。主席团的决定,由主席团全体成员的过半数通过。主席团第一次会议推选主席团常务主席若干人,推选主席团成员若干人分别担任每次大会全体会议的执行主席。主席团常务主席召集并主持主席团会议(主席团第一次会议由全国人大常委会委员长召集),可以对属于主席团职权范围内的事项向主席团提出建议,并可以对会议日程作必要调整等。大会主席团名单由常委会在代表中提出,由预备会议通过。成员包括各方面的代表人士,如十届全国人大一次会议主席团成员有181人,其中包括有党和国家领导人,中央军委委员,各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士,中央国家机关和各人民团体负责人,各省、自治区、直辖市、香港特别行政区、澳门特别行政区、解放军代表团负责人,香港、澳门、企业、科技、社会科学、教育、文艺、体育、卫生、归侨、宗教等各行业、各界的代表,以及工人、农民、解放军、武警、基层的代表,人口较多的少数民族代表。主席团负责处理有关会议程序的问题,如决定质询案的答复方式;决定将会议审议的议案交有关专门委员会审议,并审议专门委员会的审议报告;在选举国家机关领导人员时,根据较多数代表的意见,确定正式候选人名单;决定将会议审议的议案和决议、决定提请会议表决等。  四、全国人大会议的法定人数及公开举行。  全国人大会议公开举行。全国人大组织法规定,全国人大会议公开举行;在必要的时候,经主席团和各代表团团长会议决定,可以举行秘密会议。全国人大会议公开举行,使人民群众能够及时了解全国人大审议、决定国家重大事项的情况,有利于全国人大、国务院、最高人民法院和最高人民检察院等国家机关接受人民的监督。同时,讨论涉及国家机密的问题时,经过一定的程序决定,可以举行秘密会议,有利于保护国家机密。公开举行,包括大会全体会议设旁听席,组织有关机关、团体的人员旁听会议。举行新闻发布会、记者招待会,允许记者对大会进行采访、摄像和报道等。通过采取上述各种方式,使人民群众直接了解全国人大会议讨论、决定国家大事的情况,在人民群众中可以起到宣传、鼓动、教育的作用,同时也有利于全国人大接受人民的监督。  全国人大举行会议,需要有一定的人数出席才为有效。根据全国人大议事规则,全国人大会议需有全体代表的三分二以上出席,始得举行。全国人大审议通过议案,以全体代表的过半数通过。议事规则规定法定人数为三分之二以上的多数,显然对会议的举行是比较严格的。  第六十二条 全国人民代表大会行使下列职权:  (一) 修改宪法;  (二) 监督宪法的实施;  (三) 制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律;  (四) 选举中华人民共和国主席、副主席;  (五) 根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;  (六) 选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;  (七) 选举最高人民法院院长;  (八) 选举最高人民检察院检察长;  (九) 审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;  (十) 审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;  (十一) 改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定;  (十二) 批准省、自治区和直辖市的建置;  (十三) 决定特别行政区的设立及其制度;  (十四) 决定战争和和平的问题;  (十五) 应当由最高国家权力机关行使的其他职权。  【释义】 本条是关于全国人大职权的规定。  职权是宪法和法律赋予国家机关所承担的一定的工作职责,以及为了保证其履行职责而授予它的相应的权力。它是权力和责任的统一体,既不同于义务,也不同于权利。全国人大作为国家的最高权力机关,行使国家所有权力中最重要的权力。  一、关于修改宪法,监督宪法的实施。宪法是国家的根本大法,规定国家的根本制度,是国家的总章程,在国家政治生活中起着重要作用。因此,修改宪法应当由代表全体人民利益的机构来行使。宪法的修改,由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人大以全体代表的三分之二以上的多数通过。建国以来,修改宪法的建议历来都是由中共中央向全国人大提出的。对1982年宪法的三次修改都是由中共中央向全国人大常委会提出具体的修改建议,全国人大常委会采纳通过中共中央的建议后,然后向全国人大提出修正案。这种方式改变了过去直接由党中央拟定修改内容,直接交由全国人大审议通过的做法。1993年修改宪法,在程序上更有所发展。当时,中共中央提出的宪法修改建议,经全国人大常委会通过后,提请大会审议。在大会审议过程中,中共中央又提出了修改宪法的补充建议,而此时由常委会决定提出修宪建议已不可能,为使这一补充建议法律化,采取了由全国人大代表签名的办法。北京市等32个代表团2383名代表同意这一补充建议,使之成为正式修正案的一部分。这一情况实际反映了应当如何审议宪法修正案的问题,大会应当通过什么样的程序来研究、吸收审议中提出的意见和建议的问题。  制定一部好的宪法十分重要,但使制定的宪法得以全面实施更为重要。世界各国对监督宪法的实施都十分重视,其做法大体有三种:一是成立专门的独立的宪法监督机构,负责解释宪法、处理宪法诉讼和争议。如法国成立有宪法委员会,德国成立有宪法法院。二是由最高司法机关负责宪法的监督实施,如美国、英国等普通法国家即是如此。最高司法机关解释宪法,审理各种宪法诉讼。三是由议会负责监督宪法的实施。原苏联东欧国家即是如此。我国实行由国家最高权力机关负责监督宪法实施的制度。全国人大监督宪法的实施,其好处在于权威性高,有利于平息各种宪法争议。其不利之处在于全国人大一年只举行一次会议,而且会期短、议程多、人数多,开展经常性的监督不容易。因此还必须赋予常委会以宪法监督的职责。1982年宪法颁布以来,全国人大还没有处理过宪法争议或者违宪案例。这是不是说宪法实施得特别好,而没有发生违反宪法的事例呢?显然不是如此。宪法的实施并不尽如人意。出现这种情况的根本原因在于,在现行体制下,用宪法机制解决问题的迫切性还没有显现出来或者说还有其他的替代方法,我们也不习惯于用宪法机制去解决问题。宪法和法律机制解决问题的特点在于,事先设定程序并且固定化,矛盾和争议公开化,遇有争议,按事先设定的程序去解决,以最后的结果为准。现实的情况是,中国共产党的集中统一领导,使得通过内部协商和沟通,就可以解决各种问题,产生不了用宪法机制解决问题的必要性。对于完善违宪审查机制,实践中提出了一些意见和建议,主要集中在建立违宪审查的专门机构、明确违宪构成的标准和条件,规范违宪审查程序等,这些还有待于在宪政实践中逐步发展。  二、关于立法权。全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。关于什么是基本法律,如前所述,这是我国宪政实践和立法实践还没有完全解决的一个问题。应当说,对基本法规定一个标准并不困难,难点在于确定这样一个标准后,具体实施起来有一定的困难。因为全国人大每年只举行一次会议,并且会期很短,难以保障所有符合基本法标准的法案都提交全国人大审议。正是基于此种考虑,在全国人大制定立法法时,尽管一些同志主张明确基本法与一般法律的界线,但立法法还是沿用了宪法的规定,保持了一定的模糊性。全国人大制定基本法律,但并不仅限于基本法律,基于其最高国家权力机关的性质,对于基本法律以外的法律也是有权制定的。全国人大制定法律的程序包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决和法律案的公布四个环节。有权向全国人大提出法律案的主体包括二类:一类是国家机关,即全国人大常委会、全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最人民检察院;另一类是一个代表团或者三十名以上代表联名。从立法实践来看,全国人大审议的法律案,一般先向全国人大常委会提出,经常委会审议修改之后,再决定提请全国人大会议审议。法律案的审议实行代表审议与专门委员会审议相结合,法律委员会审议与相关专门委员会审议相结合,由法律委员会实行统一审议的制度。即法律案最后的修改文本和建议表决稿由法律委员会向大会主席团提出。法律案的表决以全体代表的过半数通过。法律案通过后,由国家主席签署公布。  三、关于选举和决定任命权。国家最高行政机关、军事机关、审判机关和检察机关由全国人大产生,表现在人事安排上,全国人大选举和决定任免中央国家机关的领导人员。如选举国家主席,根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院其他组成人员的人选。全国人大选举国家机关领导人员,候选人由大会主席团提名,主席团根据中国共产党中央委员会的建议提名。候选人交由各代表团酝酿讨论后,由代表无记名投票选举,以全体代表的过半数当选。全国人大确定国家领导职务人选的方式,一种是选举,一种是决定人选。其区别在于:选举时,候选人由大会提出;决定人选时,其人选只能由特定的主体提出;对于代表来说,选举时可以投赞成票、反对票或者弃权票,还可以另选他人。而决定人选时,则不能另选他人。在全国大的选举中,有两个问题需要研究:一是全国人大选举国家机关领导职务时,是否可以实行差额选举?宪法对此并无限制性的规定。实际情况是,全国人大选举全国人大常委会委员,实行差额选举,差额比例通常为5%;选举产生其他职务实行等额选举。二是代表是否可以提出候选人。在地方国家机关领导人员的选举中,一定数量的代表联名可以提出候选人;在全国人大的选举中,有关法律则没有赋予全国人大代表联名提出候选人的权利。  四、关于审查批准国民经济和社会发展计划、国家预算。国民经济和社会发展计划是国家对未来一段时间经济和社会发展的安排和布置,它包括年度计划、五年计划和十年规划。这些计划(规划)一旦经全国人大审查批准,就具有了约束力,行政机关应当予以执行。全国人大审查和批准国民经济和社会发展计划,包括两项内容:一是审查和批准下一年度(或今后五年或十年)的计划和有关这个计划的报告;二是审查和批准关于上一年度(或前五年或十年)计划执行情况的报告。随着社会主义市场经济体制的建立和发展,对于全国人大要不要审查批准国民经济和社会发展计划,一些同志提出了不同意见,认为计划报告是计划经济的产物。随着市场经济体制的建立,国民经济计划的成分越来越少,在人大会议上作计划报告的必要性已经不复存在,建议取消计划报告。的确,在市场经济的条件下,计划的约束力在淡化,审查和批准计划的必要性也在淡化。  审查和批准国家的预算,也是两个方面:一是审查和批准本年度的国家预算,二是审查和批准上一年度国家预算的执行情况。国家预算通常是指整个国家的预算,包括了中央和地方的预算。我国财政税收体制改革后,中央和地方实行分税制,中央和地方的预算是分开的,由全国人大审查和批准包括地方在内的国家预算,执行起来有困难,并且下级预算也没有必要由上一级人大重复审批。1994年3月全国人大制定的预算法对这个问题作了调整,即全国人大审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况;批准中央预算和中央预算执行情况的报告。这样调整,有利于加强对预算的监督管理。预算审查和批准中还有另外一个问题,即预算年度与人大会期不一致的问题。我国的预算年度自公历1月1日起,至12月31日止,而全国人大会议一般在三月份举行。六届全国人大以来,全国人大的会期不断往前提,但再往前提已经很困难了,现在通常是每年的3月5日。这就是说在全国人大批准预算时,预算年度已过去近三个月。对此预算法规定,在预算年度开始后,预算草案还没有被批准的,本级人民政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出;预算经本级人大批准后,按照批准的预算执行。  无论是审查批准计划,还是审查批准预算,都有一个审查效果的问题。由于计划、预算的专业性强、内容复杂,在短期内研究清楚很困难。而全国人大会议人数多、会期短、内容多,审查计划、预算不可能占用太多的时间。那么,如何来解决这种矛盾,提高审查的效果,实实在在的行使好计划、预算的审查批准权呢?实践中曾提出进行重点审查的办法,即对最主要的项目指标进行审查。这个办法能缓解一下审查中的矛盾,但并不能根本解决问题,并且这种办法本身也有缺陷,因为不了解全面,难以把握重点。在现行体制下,人大要较好地行使计划、预算的审查批准权,比较好的选择方案是将审查时间提前,也就是先由常委会进行一道审查,把有关问题研究清楚,然后再交由大会进行审查。在全国人大的立法中,全国人大审议通过的法律,先由常委会进行审议,然后再向大会提出,为大会提供了比较好的审议基础,保证了立法质量。如果计划、预算的审查作出如此改革,必将大大提高审查效果。  五、关于决定国家生活中的重大事项,包括批准省级建置,决定特别行政区的设立及其制度,决定战争和和平问题。省、自治区和直辖市是我国的第一级行政区划单位,直接受中央的领导。这一级行政区划的变动,关系到中央和地方、地方和地方之间的相互利益,涉及中央对地方的管理,因此省一级的建置需由全国人大决定。改革开放以来,全国人大先后增设了海南省和重庆直辖市。为了解决香港、澳门和台湾问题,中国领导人创造性的提出了“一国两制”的伟大构想,即设立特别行政区,在特别行政区实行不同于内地的制度。根据这一伟大构想,全国人大先后制定了香港、澳门特别行政区基本法,设立了香港、澳门特别行政区,实现了香港和澳门的顺利回归。战争与和平问题是政治的最高形式,其一是决定是否与某一国或某一国家集团宣战,包括两种情况:一是遇到国家遭受武装侵犯的情况;二是必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况。其二是决定是否与交战国达成协议,双方停战,结束战争。战争与和平问题,对国家的生存与发展生死攸关,需要由最高国家权力机关来决定。  六、关于监督权。全国人大是最高国家权力机关,享有最高监督权。虽然本条只规定了全国人大对全国人大常委会的监督,但并不影响全国人大对国家行政机关、审判机关和检察机关的监督。按照惯例,全国人大每年举行例会,都要听取和审议国务院、最高人民法院和最高人民检察的工作报告,对工作报告的表决,实际意味着对他们的信任投票,它具有非常广泛的监督意义。  七、其他应当由全国人大行使的职权。这是一项兜底条款。上述列举的职权是有限的,制宪者为了确保最高国家权力由最高国家权力机关行使,作出此项规定。此项规定表明了全国人大的权力不是上述有限的几项职权。何谓“应当由”?应当是根据事项的性质来确定,以客观标准作为判断依据。凡是具有创制性、全局性、根本性的事项,属于应当由最国国家权力机关行使的职权。  第六十三条 全国人民代表大会有权罢免下列人员:  (一) 中华人民共和国主席、副主席;  (二) 国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;  (三) 中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;  (四) 最高人民法院院长;  (五) 最高人民检察院检察长。  【释义】 本条是关于全国人大罢免权的规定。  一、什么是罢免  罢免是指对违法失职的国家公职人员,在任期届满以前,依法解除其职务的活动。在我国,选举权和罢免权是紧密相连的,享有选举权的,同时享有罢免权。这同西方一些国家不同,它们的选举权和罢免权(解职权)是相分离的。全国人大既行使选举权,同时又享有罢免权,表明全国人大掌握着监督权,享有控制国家权力的手段。在国家权力机关解除国家公职人员职务的手段中,还有免职。免职与罢免有所不同,罢免带有惩罚的性质,是对违法失职行为的一种惩戒。免职则包含有两种情况:一种是正常的任免,如任期界满、任职年龄到限、工作岗位交流等。另一种情况是有过错的免职,如工作失职、工作业绩差、不胜任工作等。从启动解职的程序来看,罢免只能由代表大会的主席团、代表团和代表联名提出,免职则只能由原提名人提出。从功能上来看,罢免重在监督,免职重在工作调整或者是被监督机关的自律。在西方国家,议会对行政机关、司法机关的监督,有的用弹劾,有的靠不信任案。那么,罢免与弹劾、不信案有何异同?罢免是选举人对所选举任命人员的职务解除,弹劾则是选举人以外的法定机关对国家公职人员职务的解除,不信案则主要是针对内阁整体的监督。过去,一些人建议在中国建立弹劾制度,以加强全国人大的监督。其实,没有这种必要性。弹劾是在选举人无权解除所选举任命人员职务的情况下设立的一种监督机制,主要代表国家是美国。美国总统由选举人选举产生,但选举人并无权解除总统职务,因此在制度上设计,赋予国会弹劾权,依弹劾程序可解除总统职务。在我国,选举权和监督权是统一的,选举机关有权罢免所选举的公职人员的职务,在这种制度安排下,建立弹劾制度没有必要。  二、罢免的程序  提出罢免案的法律程序,不同于提出一般议案的程序。由于罢免案是对过半数当选人员的否定,因此提出的要求比较高。主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上代表,才可以提出罢免案。罢免案提出之后,有二种处理程序:一是由主席团直接交各代表团审议后,提请大会全体会议表决。对于违法犯罪事实清楚,代表认识一致的,按这一程序处理。二是依照全国人大议事规则,由主席团提议,经大会全体会议决定,组织调查委员会,由全国人民代表大会下次会议根据调查委员会的报告审议决定。有的罢免案是临时提出的,所指控的违法犯罪事实,需要调查、核实清楚,因此可以成立特定问题调查委员会进行处理。这实际上是为罢免设计了一道缓冲闸门,既保证罢免权的行使,又保证准确无误。罢免案应当写明罢免的理由,并提供有关的材料。罢免案提请大会全体会议表决前,被提出罢免的人员有权在主席团会议和大会全体会议上提出申辩意见,或者书面提出申辩意见。  三、罢免的条件  对于罢免的条件,也就是对于什么样的公职人员的行为,代表可以提出罢免案,法律并没有作具体规定。一般来说,提出罢免案总要有充分的理由,使得罢免案得以成立。通常认为,违法犯罪、失职渎职、工作无能等可以成为提出罢免案的理由,但罢免案能否通过,需要全体代表以表决的形式决定。过去有一种观点认为,罢免不需要特别严格的理由,只要代表认为不合适任职,就可以提出罢免案。从法治的角度来看,这种观点是值得质疑的。罢免尽管是最高国家权力的一项重要的监督权,但也要依法行使,避免随意性。  第六十四条 宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。  法律和其他议案由全国人民代表大会以全体代表的过半数通过。  【释义】 本条是关于全国人大通过宪法修正案和法律案以及其他议案的规定。  一、关于宪法的修改  宪法的修改就是对已公布施行的宪法进行部分和全面修改。所谓部分修改,就是在原有宪法的基础上,对个别条文作修改。我国现行宪法颁布以来,进行过三次部分修改,均采取修正案的形式。我国宪法的修正案明确规定将宪法中的某条内容修改为什么或者增加什么,这和美国的宪法修正案不同,美国的宪法修正案不与原宪法条文挂钩,只是在宪法正文之后附上相应条文,是宪法的一部分,和宪法具有同等效力。我国对宪法的修改还有一种形式,就是全面修改。即在原有宪法的基础上,重新起草宪法草案文本,交由全国人大审议通过。这种形式到底是称制定宪法,还是称修改宪法,对此有不同意见。有的认为是重新制定宪法,有的认为是全面修改宪法。从1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法的颁布情况来看,都叫宪法修改。宪法对全国人大的职权的规定,都称修改宪法,而没有用制定宪法,本条也只是规定了修改程序,并未规定制宪程序。但从这几部宪法颁布的过程及内容来看,又和制宪比较接近。如从形式上来看,1982年宪法是对1978年宪法的修改,但实际并不是以1978年宪法为蓝本,而是以1954年宪法为基础;每次全面修订后的内容变化也比较大。因此有人称其是制宪。区分制宪和修宪的目的在于适用不同的程序,如果两者的程序并无不同,区分的意义也就不大。  宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力。为了确保宪法的稳定性,集中体现绝大多数人的利益,宪法的制定和修改有着不同于一般法律的特殊程序。其主要体现:一是提出修改宪法的动议的主体是特定的,仅限于全国人大常委会或者五分之一以上全国人大代表联名,只有他们提出的修改建议才能列入全国人大议程审议讨论,其他机关和组织提出的宪法修改建议,不直接列入全国人大议程进行审议讨论。从实践上来看,通常是中共中央提出修改宪法的建议,常委会根据中共中央的建议提出宪法修正案。二是通过要求更高,要以全体代表的三分之二的多数通过,而不是通常的全体代表的过半数,其目的是要确保宪法的修改为绝大多数人认可和接受,为统一人们的行为提供良好的基础。从近年来我国的修宪实践来看,还有一点不同,即通常的法律案和其他议案采用举手表决或者电子表决的方式,而宪法修改采取无记名投票的方式。对此,有的人还要求进一步改进,即应对修正案逐条表决,而不应采取简单的整体表决的办法。  二、关于法律案和其他议案的通过  法律案和其他议案的通过,采取绝对多数的原则,即由全国人大以全体代表的过半数通过。它不同于简单多数的原则,简单多数是指以到会参加表决人数的过半数通过。所谓过半数是指超过半数,大于半数,仅仅是等于半数不能认为是过半数。全体代表是指实有的全体代表,即经代表资格审查委员会审查确认的代表名单,不包括应选而未选出的代表名额,也不包括选出之后死亡、出缺的代表。要求以全体代表的过半数通过,要求有较高的会议出席率,并且代表不出席会议,无论其对议案的态度如何,都对议案的通过有负面影响。因为在确定是否通过时,是以赞成人数是否超过半数为标准的,不考虑未出席会议人数的情况。这就要求全国人大代表认真履行代表职责,按照议事规则参加全国人大的每一次会议。  全国人大的表决方式通常有以下几种:一是举手方式;二是无记名投票方式;三是电子表决器。全国人大议事规则规定,全国人大会议选举或者决定任命,采用无记名投票方式。宪法修改,采用投票方式表决。全国人大会议的表决办法,由主席团决定。实践中,除法律、议事规则明确规定采用无记名投票方式进行表决的情形外,全国人大通过各项议案和决议一般都采用电子表决器进行表决。目前,全国人大会议厅都安装了电子表决器。全国人大采用的电子表决系统是不记名的,与无记名投票方式类似,并且更加迅速、简便。  第六十五条 全国人民代表大会常务委员会由下列人员组成:  委员长,  副委员长若干人,  秘书长,  委员若干人。  全国人民代表大会常务委员会组成人员中,应当有适当名额的少数民族代表。  全国人民代表大会选举并有权罢免全国人民代表大会常务委员会的组成人员。  全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。  【释义】 本条是关于全国人大常委会组成的规定。  一、关于全国人大常委会的组成  全国人大常委会是全国人大的常设机关,行使部分最高国家权力。因此,全国人大常委会的合理构成是十分重要的。这里有二个问题:一是常委会由多少人组成比较好。1982年宪法颁布以来,六、七、八、九届全国人大常委会组成人员的人数均为155人。其中委员长一人,副委员长二十人左右,秘书长一人,委员一百三十多名。为了进一步优化全国人大常委会组成人员的结构,加强全国人大常委会的工作,第十届全国人大常委会增加了一部分专职委员的名额,组成人员的人数增加到175人。在1982年宪法颁布以前,第一、二届全国人大常委会组成人员的人数为79人;第三、四、五届分别为115、167、196不等。全国人大常委会组成人员无论是多还是少,是增还是减,目前还缺少明确的依据和原则。全国人大常委会作为最高国家权力机关的一个组成部分,应和全国人大一样,其规模也应当法定化。二是全国人大常委会组成人员的构成,包括三个方面:其一是职务构成。为了便于全国人大常委会履行宪法赋予的职责,便于全国人大常委会日常工作的组织领导,常委会由委员长、副委员长、秘书长和委员若干人组成。实践中,副委员长一般都在二十名左右。在实际当选的副委员长中,包括了中共党内的资深领导人、主要民主党派的领导人以及人口数比较多的少数民族的代表人物。从这个构成来看,副委员长职数的安排,体现的是中国共产党领导下的多党合作制度,各族人民的大团结,而不仅限于副委员长协助委员长开展工作的职责要求。其二是常委会组成人员无地域构成要求。虽然全国人大代表的名额是分配到选举单位,由选举单位产生,但全国人大常委会由全国人大选举产生,消除了选举单位的地域界线。其三是民族构成。我国是一个统一的多民族的国家,在全国人大中,少数民族要有适当的名额,同样,在全国人大常委会中,也要有适当的名额。  二、全国人大常委会组成人员的选举和监督  全国人大常委会组成人员由全国人大选举产生。候选人由大会主席团在代表中提名,交代表酝酿讨论后,由全体代表无记名投票选举产生。而主席团又是根据中共中央的建议提出候选人的。第一至六届全国人大常委会的组成人员由等额选举产生。七届全国人大常委会以来,委员长、副委员长、秘书长实行等额选举;委员实行差额选举,差额幅度为5%。全国人大常委会组成人员受全国人大的监督,全国人大有权罢免全国人大常委会组成人员,其程序适用于全国人大罢免其他国家机关领导人员的程序。全国人大常委会组成人员具有双重身份:一是全国人大代表,二是全国人大常委会组成人员。因此,他们接受双重监督。一人同时接受两种监督,这里就提出一个问题,两种监督的相互关系是什么?全国人大议事规则规定:“全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的全国人大代表职务被原选举单位罢免的,其全国人大常委会组成人员、专门委员会成员的职务相应撤销,由主席团或者全国人大常委会予以公告。”从这一规定来,选举单位的监督更具有根本性。其理由是:常委会组成人员的职务是以代表资格的存在为前提的,代表资格不存在了,常委会组成人员的职务当然也不存在。但这里也有另一方面的问题,常委会组成人员的职务是由代表全国人民意志的全国人大选举出来,而现在一个省或市的选举单位就可以通过罢免代表资格的程序来解除全国人大常委会组成人员的职务,实际上会发生局部与整体的冲撞,这种权力运用不当,有可能产生某种混乱。显然,这种双重监督有一定的内在关联性,需要在制度上理顺。  三、全国人大常委会组成人员不得兼任其他国家机关的职务  全国人大承担着立法、监督等大量的重要工作,为了确保全国人大常委会组成人员集中精力开展常委会的工作,切实地履行监督职责,避免角色冲突等,常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。担任上述机关职务的,应当辞去常委会组成人员的职务。根据宪法规定,全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作,决定国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院的有关人选。如果常委会组成人员同时担任了这些部门的职务,在行使职权时就会产生一定的冲突,出现既是监督者,又是被监督者的尴尬局面。这里对职务的界定,没有作级别上的限制,这也就是说,行政、审判和检察机关的高级别的职务不能担任,低级别的职务也不能担任。只要是担任了这些机关的职务,都要辞去常委会组成人员职务。当然,在任职和辞职之间,会有一定的合理的时间间隔,这在实践中是允许的,但间隔的时间不宜过长,通常应在任职后的第一次常委会会议上提出。实践中有一种情况,即原来担任行政、审判、检察机关的职务,后经提名,当选为全国人大常委会组成人员,但在当选之后,原职务无人接替,还需在原岗位上继续工作。这种情况属于两种职务的交接阶段,应当尽量缩短,任职安排时应统筹考虑。  第六十六条 全国人民代表大会常务委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届全国人民代表大会选出新的常务委员会为止。  委员长、副委员长连续任职不得超过两届。  【释义】 本条是关于全国人大常委会任期的规定。  一、全国人大常委会的任期  全国人大常委会是全国人大的常设机构,其任期和全国人大相同,每届任期五年。任期年限相同,但起止时间略有不同。每届全国人大每届任期从举行第一次会议开始,到下届全国人大举行第一次会议为止。常委会的任期从大会选举产生开始,到下届全国人大选出新的一届常委会为止。由于常委会的选举一般是在大会的后一阶段进行的,因此两者的起止时间有所差别。这里有两个问题需要研究:一是代表任期和大会任期都已届满时,常委会是否还要继续履行职务。常委会组成人员从代表中提名选举产生,这也就是说,代表资格是常委会组成人员任职的前提条件。按照这个原则,在新的一届代表大会召开,上一届代表的任期届满,资格终止,大会的任期终止时,其常委会的任期也应相应届满终止。但按照本条的规定,上一届常委会组成人员还要继续履行职务,直至选出新的常委会。宪法作出这样的规定,可以推断制宪者对国家政权的连续性非常重视。国家机关职权的行使应当保持连续性,任何时候都不能有空白出现。虽然这里只有十来天的时间差别,却是处于任职交接的关键时刻,应当衔接紧密。在地方人大常委会的任职交接中,就出现了这样的情况。如某县换届选举产生新一届代表后,如期召开了新的一届人大会议。但会议进行过程中,因种种原因,大会决定休会,未能选举产生新一届人大常委会,这就出现了新的一届人大和上一届常委会共同存在的局面。二是在代表大会期间,常委会是否需要以及如何履行职务。从常委会的性质来看,它是大会闭会期间的常设机构,并不是独立于大会之外的机构,因此,在大会举行期间,常设机构似乎不需开展活动,没有履行职务的必要。如果遇有常委会职权范围内的事项出现,可以直接由大会来决定。常委会的职权是大会职权的延伸,并不为常委会所专有,大会行使是没有问题的。反过来看,在大会期间,如召开常委会决定问题,如何处理大会与常委会的关系,势必会遇到一系列问题。三是任职交接的形式。我国现在的任职交接,采取自动交接的形式,即选举产生的国家机构领导人员,自行走向岗位,开始任职工作,没有宣誓就职仪式。这种交接方式是以中国共产党的领导,党管干部为前提的。从国外的情况来看,任职交接都有宣誓就职仪式,有明确的离职、任职时间,这种形式有利于增强国家公职人员的责任感和法治观念,有利于明确划分交接双方的责任和权限,具有借鉴意义。  二、全国人大常委会领导人任期限制  为了废除领导职务的终身制,常委会委员长、副委员长的任期和国家主席、副主席,国务院总理、副总理和国务委员,中央军事委员会主席,最高人民法院院长和最高人民检察院检察长的任期一样,有任期限制,连续任职不得超过两届。这里有二个问题需要明确:一是连续任职指的是届与届之间不间断。如果一个人任满一届后去从事其他工作,间隔一届后重新任委员长或副委员长,这不属于连续任职;二是指同一个职务连续任职不得超过两界,副委员长晋升为委员长,副委员长的任职届数不计算在委员长的任职届数之中。  第六十七条 全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:  (一) 解释宪法,监督宪法的实施;  (二) 制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;  (三) 在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;  (四) 解释法律;  (五) 在全国人民代表大会闭会期间,审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案;  (六) 监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;  (七) 撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;  (八) 撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议;  (九) 在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;  (十) 在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;  (十一) 根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;  (十二) 根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免;  (十三) 决定驻外全权代表的任免;  (十四) 决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除;  (十五) 规定军人和外交人员的衔级制度和其他专门衔级制度;  (十六) 规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号;  (十七) 决定特赦;  (十八) 在全国人民代表大会闭会期间,如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况,决定战争状态的宣布;  (十九) 决定全国总动员或者局部动员;  (二十) 决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严;  (二十一) 全国人民代表大会授予的其他职权。  【释义】 本条是关于全国人大常委会职权的规定。  1982年宪法的一个重要特点是扩大了全国人大常委会的部分职权,将原来属于全国人大的部分职权交由其常委会行使。彭真同志在《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》中说,“全国人大常委会是人大的常设机关,它的组成人员也可说是人大的常务代表,人数少,可以经常开会,进行繁重的立法工作和其他经常性工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表制度的有效办法。”实践证明,这一举措的意义非常深远。仅就立法工作来看,绝大多数法律为全国人大常委会制定,可以说,没有全国人大常委会职权的扩大,就没有今天的法制建设成就。本条规定的全国人大常委会职权为21项,除此之外,还有一些包括在其他条款中的职权,如主持全国人大代表的选举,召集全国人大会议。全国人大常委会职权大体可以分为以下几类:  一、关于解释宪法和监督宪法的实施。宪法在实施过程中,要适用宪法条文,而适用和运用宪法条文,总是基于对宪法条文的理解,当两种不同理解出现时,就需要有权机关对其进行解释,按最符合宪法精神的理解予以执行。在西方一些国家,宪法解释权由司法机关行使,成为三权鼎立的重要手段。在我国,宪法解释权由全国人大常委会行使,全国人大常委会作为全国人大的常设机关,行使部分国家权力,它行使宪法解释权,符合人民代表大会制度。解释宪法就是通过某种形式,对现行宪法条文的含义作具有法律效力的说明。一般来说,有以下四种情况需要进行宪法解释。一是宪法条文通常只作原则规定,其中有些规定应当如何具体理解和施行,有待于有权解释宪法的机关加以阐明;二是宪法条文中某些用语因受文字表达的局限,需要进一步解释;三是可能原来的规定有遗漏,需补充说明;四是社会客观情况已发生变化,宪法某些条文已不适应,需通过适当的解释使其继续有效。从现行宪法颁布到现在,全国人大常委会还没有专门进行宪法解释。没有专门解释,并不等于没有解释。实事上,从内容上、实质上分析,全国人大常委会对宪法的解释是经常的、大量的。这种解释大量是通过制定法律来对宪法的有关条文作进一步的明确和界定的。如宪法规定:国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。但在实际执行中,对国务院审计署是否可以对中央财政收支进行审计,审计和财政部门持有不同的看法,全国人大常委会制定的审计法则解决了这一问题,国务院审计署有权对中央财政收支情况进行审计监督。  监督宪法的实施,就是纠正和撤销违宪行为,以确保宪法得以全面、准确的贯彻落实。违宪行为一般是指特定国家机关违反宪法的行为。对于违宪行为的种类,有的分为抽象行为违宪和具体行为违宪两类,有的则不承认具体行为违宪。全国人大常委会监督宪法的实施,主要是对行政法规、地方性法规等规范性文件进行审查,看其是否与宪法和法律相抵触,对违宪的予以撤销,对合宪的予以肯定。全国人大制定的立法法,规定了全国人大常委会进行立法监督的基本程序,事实上奠定了我国违宪审查的基本程序。立法法规定:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出审查要求,由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查。其他的国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,也可以向全国人大常委会书面提出审查建议,由常委会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。全国人大常委会是宪法的监督者,同时,它又是立法者,并且其制定的法律同样不得同宪法相抵触。那么,全国人大常委会是否有可能违宪呢?从理论上来讲,这种可能性是有的,正是有这种可能性,宪法规定,全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会不适当的决定。但从实际操作上来看,这种可能性似乎又没有。因为全国人大常委会享有宪法解释权,对宪法的不同理解应以它的解释为准,它制定的法律就是对宪法的阐释,因此,法律违宪的可能性极低,除非全国人大对宪法有不同的解释。  二、关于立法和立法解释。全国人大常委会和全国人大一道,行使国家立法权,但全国人大常委会的立法权限有一定的限制,限于非基本法律,基本法律的制定权在全国人大。但是,在同全国人大制定的法律的基本原则不相抵触的前提下,全国人大常委会可以对其进行部分修改和补充。这里的修改限制有二个:一是“部分”,这是量的限制,即在原有法律基础上增减、修改。“部分”是量的限制,但又不能完全以量来进行界定。1980年9月10日五届全国人大第三次会议制定的个人所得税法共15条,而1993年10月31日八届全国人大常委会第四次会议对其进行了修改,其中,对13个条文的内容进行了修改,增加了3个条文。二是不得同基本原则相抵触。基本原则是贯穿于法律始终的核心和精神,统领整部法律。法律条文中往往并未明示哪些是基本原则或非基本原则,并且对基本原则的理解,常常有不同的视角,这就给执行这一条文的规定带来一定的难度。  全国人大常委会负责解释法律。法律有以下情况之一的,由全国人大常委会进行解释:一是法律的规定需要进一步明确具体含义的;二是法律制定后出现新的情况,需要明确适用法律依据。在执法和司法工作中,对法律还有具体运用解释和司法解释,这些解释仅限于如何运用和适用法律,其效力层次低于全国人大常委会的法律解释。  三、关于计划、预算的部分变更。1?关于计划的调整。大会批准的年度计划、五年计划和长远规划必须作部分调整的,由国务院提请常委会审查批准。除特殊情况外,国务院应当在常委会举行会议一个月前,将调整方案的议案报送全国人大常委会。2?关于预算的调整。因特殊情况必须调整中央预算时,国务院应当编制中央预算调整方案,并于当年7月至9月之间提交全国人大常委会。国务院财政部门应当及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报中央预算调整的情况,在常委会举行会议审批中央预算调整方案的一个月前,将中央预算调整方案的初步方案提交财政经济委员会,由财政经济委员会进行初步审查。全国人大常委会在审查批准计划预算部分变更的过程中,遇到最大的难题是部分变更如何界定。无论是按比例界定,还是按数量界定,都不易操作。部分变更的界线不确定,难以行使审查批准权。  四、关于决定国家的重大事项。1?决定战争状态的宣布;决定全国总动员或者局部动员。战争状态是指在国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况下,将国家由平时状态转为战时状态,即国家的军事、政治、经济、科技、教育和外交等进入战时状态,实施战时管理体制,采取一系列措施和手段,集中人力、物力和财力为战争服务。战争状态和全国总动员或者局部动员有着密切联系,国家进入战争状态,就要进行全国总动员或者局部动员。2?决定全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严等。在我国,戒严是指在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱,不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时所采取的措施。无论是全国总动员或局部总动员,还是戒严,都是在非正常状态下所采取的措施。有些国家将非正常状态统称为紧急状态,除了包括战争、动乱、暴乱或骚乱外,还包括各种自然灾害或灾害性事故引起的紧急情况,如洪水、地震、流行性疾病、核事故等,对此统一制定紧急状态法。紧急状态情况下的特点是公民的权利和自由受到一定限制,国家采取非常措施应对战争、动乱、各种灾害和事故。3?关于军人、外交人员的衔级制度和其他专门的衔级制度。中国人民解放军实行军衔制度,军衔分为将、校、尉三等十一级,全国人大常委会已制定通过了中国人民解放军军衔条例。关于外交人员的衔级,现在尚未立法。关于其他的专门衔级,全国人大常委会通过了人民警察警衔条例、海关关衔条例,规定了人民警察的衔级制度、海关的衔级制度。另外,我国还有人民武装警察警衔制度。4?关于国家的勋章和荣誉称号。授予国家勋章和荣誉称号是对为国家的建立、发展作出卓越贡献的人给予的一种国家的奖励和表彰。八届全国人大常委会曾审议讨论过国家勋章和荣誉称号法草案,后被搁置,目前国家的勋章和荣誉称号制度尚未建立。5?关于批准和废除条约和重要协定。根据全国人大常委会于1990年通过的《中华人民共和国缔结条约程序法》,需要全国人大常委会决定批准和废除的条约和重要协定包括:友好合作条约、和平条约等政治性条约;有关领土和划定边界的条约、协定;有关司法协助、引渡的条约、协定;同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定;缔结各方议定须经批准的条约、协定;其他须经批准的条约、协定。6?关于特赦。特赦是指对已判决其有罪的特定犯人,免除其刑罚的执行。特赦不同于大赦,大赦是指对所有已判其有罪的犯人的赦免,按宪法的规定,我国有特赦而无大赦。  五、关于人事任免。主要是在全国人大闭会期间,遇有个别国务院部长、委员会主任、审计长、秘书长和中央军事委员会除主席以外的其他组成人员的调整,行使决定任命权;任免审判人员和检察人员,确保司法机关的顺利运行;决定驻外全权代表的任免等。全国人大常委会行使人事任免权,需要研究的一个问题是任免与考察了解干部的关系。一方面,人大常委会任免干部,需要了解干部,知人善任;另一方面,我国实行的是党管干部的原则,党的组织部门在推荐提名干部前,已进行了考察了解,如果再进行一次,两者就重复,并且有可能得出不同结论,如何把两者统一协调起来,使人大常委会能准确行使人事任免权,是民主法制建设中的一个重要课题。  六、关于监督。其中分为工作监督和法律监督。工作监督主要是对行政、军事、审判和检察机关的工作进行监督;法律监督是对行政法规和地方性法规是否符合宪法和法律进行监督,它实际上是宪法监督的有机组成部分。监督的形式有审议和听取工作报告,质询和询问,撤销不适当的文件,撤职等。随着我国民主政治建设的推进,人大常委会的监督工作已经有了很大的发展,在实践中创造了执法检查,在地方还出现了工作评议、述职评议、个案监督等新形式,但总的来说,与国家权力机关的监督性质,人民群众的期望还有一定的差距,特别是在监督效果和力度方面还有待改进。人大监督工作的发展,将成为民主法制建设的一个新的亮点。  第六十八条 全国人民代表大会常务委员会委员长主持全国人民代表大会常务委员会的工作,召集全国人民代表大会常务委员会会议。副委员长、秘书长协助委员长工作。  委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议,处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作。  【释义】 本条是关于全国人大常委会委员长和委员长会议工作职责的规定。  一、委员长的工作职责  全国人大常委会每二个月召开一次会议,其工作具有日常性、经常性的特点,需要有专人主持其工作。全国人大常委会委员长是全国人大选举的全国人大常设机构的领导人员,因此,主持常委会工作是其应有的职责。主持工作包括召集常委会会议、主持常委会会议和会议之外的日常工作。尽管委员长主持常委会的工作,但并不代替常委会行使职权,常委会是一个权力集体,集体行使职权,在表决中,委员长也只有一个投票权。副委员长和秘书长协助委员长工作,副委员长受委员长的委托,可以代行委员长的部分职权。委员长因为健康情况不能工作或者缺位时,由常委会在副委员长中推选一人代理委员长的职务,直到委员长恢复健康或者选出新的委员长为止。  二、委员长会议的工作职责  委员长会议处理常委会的重要日常工作,其中包括:决定常委会每次会议的会期,拟定会议议程草案;对向常委会提出的议案和质询案,决定交由有关的专门委员会审议或者提请常委会全体会议审议;指导和协调各专门委员会的日常工作;处理常委会其他的重要日常工作等。其他重要日常工作包括研究全国人大常委会的立法规划、执法检查计划、常委会机关建设等。此外,委员长会议还可以向常委会提出议案,向常委会提名全国人大各专门委员会的个别副主任委员、委员人选等。委员长会议的工作应当处理好同常委会的关系,常委会是最高国家权力机关的组成部分,行使部分国家权力。委员长会议只是常委会内的一个会议主持机构,不能行使常委会的职权。委员长会议处理的事务是常委会运转过程中的程序性、事务性、具体性的工作,不能超越其职责范围。由于委员长会议的组成人员都是具有影响力的领导人员,在现实生活中,有的人把委员长会议看成是领导常委会的机构,其实这是一种误解。这种理解不符合人民代表大会集体行使职权的特点。  第六十九条 全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。  【释义】 本条是关于全国人大常委会接受监督的规定。  有权力就应当受到监督,没有监督的权力就会走向腐败。全国人大常委会行使部分国家权力,同样要受到监督。我国不实行三权分立,不存在立法、行政、司法机关相互制衡的问题,也就是说全国人大常委会监督一府两院,但一府两院不能反过来监督全国人大常委会。因此,对全国人大常委会的监督交由全国人大来负责。全国人大常委会是全国人大的常设机关,由全国人大选举产生,接受全国人大的监督顺理成章。全国人大常委会每年要向全国人大报告自上一次大会以来的工作情况,如立法、监督、外事、联系全国人大代表、自身建设等工作情况以及新的一年的工作安排等。常委会的工作报告一般由常委会的委员长或者副委员长向大会报告,报告之后,各代表团要对报告进行审议,对常委会的工作提出意见和建议。大会就常委会的工作报告作出决议,对常委会的工作作出评价并提出要求。工作报告被批准后,是常委会的工作依据之一。全国人大监督其常委会的另一个方面是有权罢免常委会组成人员,全国人大有权撤销或者改变全国人大常委会通过的不适当的决定。由于全国人大常委会是从全国人大代表中选举产生的,全国人大代表受选举单位的监督,代表资格被选举单位罢免的,其所担任的常委会组成人员职务相应撤销,因此全国人大常委会组成人员同时受原选举单位的监督。  第七十条 全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。  各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下,研究、审议和拟订有关议案。  【释义】 本条是关于全国人大专门委员会的设立和工作职责的规定。  一、专门委员会的设立  全国人大每年召开一次会议,其常委会也是每二个月召开一次会议。代表大会人数较多,不便于经常开会讨论研究问题,特别是不便于分门别类地对问题进行深入地审议。再加上现代社会发展迅速,全国人大的任务繁重,立法的专业性强。为了适应国家管理专业化和科学化的需要,保证全国人大及其常委会履行宪法和法律赋予的职责,全国人大有必要设立相应的机构,协助全国人大及其常委会开展工作。全国人大专门委员会的设立具有逐年增多的特点,六届时是六个,七届时为七个(增设内务司法委员会),八届时为八个(增设环境与资源保护委员会),到九届全国人大,全国人大设立的专门委员会共有九个(增设农业与农村工作委员会),体现了人大工作日益增多的趋势。  二、专门委员会的组织  专门委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间,受全国人大常委会的领导。各专门委员会由主任、副主任委员若干人和委员若干人组成。其人选由主席团在代表中提名,大会通过。在大会闭会期间,全国人大常委会可以补充任命个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常委会通过。各专门委员会主任委员主持委员会会议和委员会的工作,副主任委员协助主任委员工作。  三、专门委员会的性质  五届全国人大常委会副委员长兼法制委员会主任习仲勋在关于全国人大组织法等四个法律草案的说明中指出:“由于专门委员会是全国人大的组成部分,行使全国人大和它的常委会的部分职权,草案规定:专门委员会的组成人员从全国人大代表中选出。”从这个说明来看,专门委员会是最高国家权力机关的一部分,行使部分国家权力。但从宪法和全国人大组织法的有关规定及现实情况来看,专门委员会并不能行使国家权力机关的部分职权。专门委员会通过的决议、决定,对行政、司法机关以及公民个人也没有约束力,因此,不宜说专门委员会最高国家权力机关的组成部分。专门委员会不同于全国人大及其常委会自身,也不同于全国人大及其常委会的工作机构,它是全国人大常设的专门性的议事工作机构。  四、专门委员会的工作  专门委员会工作的最大特点是专业化和经常化。由于专门委员会的组成人员一般都是相关领域里的专家、学者和实际工作者,他们对有关问题比较熟悉,且人员较少,便于分门别类地研究、讨论问题,可以考虑得更深入、更周到。同时,它们不会因全国人大闭会而停止工作,可以协助全国人大及其常委会进行经常性工作。因此,专门委员会在全国人大的工作中发挥着重要作用。全国人大专门委员会的工作职责主要是:1?审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案;2?向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案;3?审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部、各委员会的命令、指示和规章,省、自治区、直辖市的人大及其常委会的地方性法规和决议,以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章,提出报告;4?审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案,听取受质询机关对质询案的答复,必要时向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告;5?对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议。民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究,提出建议;审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例,向全国人大常委会提出报告。法律委员会统一审议向全国人大或者全国人大常委会提出的法律案;其他的专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。  第七十一条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。  调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。  【释义】 本条是关于全国人大及其常委会组织特定问题调查委员会的规定。  一、组织调查委员会是行使监督权的重要手段  议会为了监督制约政府,享有国政调查权。近代立宪国家,无论宪法有无明文规定,均普遍承认国会拥有国政调查权。在西方国家,国政调查权原则上由议院直接行使。但由于议院人数较多,各国为技术上的方便,议院大多数将某些特定事项交专门委员会调查。特别是以委员会为中心的国家,如美国、日本等,实际上是以委员会为中心行使国政调查权。我国是专门委员会和特定问题调查委员会并用。一般性问题,原则上由专门委员会进行调查并提出报告,特定的重大问题,组织专门的调查委员会。  二、调查委员会的性质和成立  特定问题调查委员会的性质特点有三个:其一,临时设立的机构,不是常设机构,调查结束后,调查委员会即自行解散。遇有新的问题需要设立调查委员会时,重新组织。其二,调查委员会是一个工作性机构,而非有实体性权力的机构。对特定问题只有调查、取证、提出报告的权力,而无决定权。其三,调查委员会所要调查的问题是特定的,也就是说有明确具体的要调查了解的问题,而不是一个泛泛的调查对象。成立调查委员会,取决于全国人大及其常委会判断是否有必要。根据全国人大议事规则的规定,主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名,可以提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,由主席团在代表中提名,提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。  三、调查委员会的权限  调查委员会进行调查时,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务如实向它提供必要的材料。提供材料的公民要求调查委员会对材料来源保密的,调查委员会应当予以保密。对于有义务提供材料而不提供材料的,调查委员会应当如何处理,法律还没有规定。并且全国人大还没有组织调查委员会的实践,因而也无先例可循。从可行性来看,可请司法机关协助取证。  调查委员会应当向全国人大提出调查报告,调查报告应当将所调查问题的来龙去脉、前因后果、经验教训、责任分担、处理意见等一一阐明。全国人大根据调查委员会的报告,可以作出相应的决议。全国人大可以授权全国人大常委会在全国人大闭会期间,听取调查委员会的调查报告,并可以作出相应的决议,报全国人大下次会议备案。  关于全国人大常委会如何组织特定问题调查委员会的问题,法律没有具体规定,但全国人大组织特定问题调查委员会的原则和精神是可以参照的。  第七十二条 全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员,有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。  【释义】 本条是关于全国人大代表和全国人大常委会组成人员有权提出议案的规定。  一、提出议案的法定要求  议案是指国家权力机关审议讨论的原案。广义的议案包括宪法修改案、立法案、财政预算案、经济和社会发展案、人事任免案、重大事项决定案、质询案、罢免案、调查案等。由于其中有些议案的提案主体和程序互不相同,因此,狭义的议案仅指立法类和重大事项决定类议案。议案不同于批评、建议,对全国人大及其常委会的决策具有更大的影响力。全国人大代表提出议案,应当符合以下要求:第一、提出的议案要有案由、案据和方案,也就是说要有可供会议讨论的草案;提法律案时,要有法律草案文本;提决议案时,要有决议案文本,以便直接列入会议议程,交付会议审议。第二、要合于法定人数,三十名以上的全国人大代表或者十名以上的常委会组成人员联名,才构成提案主体,可以提出议案。联名通常是一人领衔,其他人签署。达不到法定人数的联名,通常转为批评建议处理。第三、议案内容要在全国人大或者全国人大常委会职权范围内。在实践中,代表提出的很多议案,不属于人大的职权范围,而属于政府的职权范围,如增加地区投资、增加财政拨款、争取工程项目、争取优惠政策等,这些事项都已超出了全国人大及其常委会的职权范围,在议案处理时,只能作为批评建议,转交有关部门处理。当然,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,其职权范围是相当宽泛的,并且宪法中有应当由全国人大行使的其他职权的条款,因此对全国人大及其常委会职权范围的解释,是有相当大的弹性的。事实上就有一种理论认为,全国人大及其常委会是最高国家权力机关,其职权范围不受行政权、司法权的限制,因为行政权、司法权本身就是全国人大派生出去的。第四、向代表大会提出的议案,要在法定时间内提出。全国人大举行会议时,大会主席团第一次会议都要确定提议案的截止时间,以便留出足够时间研究处理会议期间提出的议案。代表联名提出议案,一定要在规定的时间之前提出。在规定时间之后提出的议案,大会秘书处不再作为议案受理,只作为批评建议受理。  二、议案的处理  有权向全国人大及其常委会提出议案的主体是两类:一类是国家机关,即国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会;其中向全国人大常委会提出议案的主体与上述单位基本一致,只是主席团改为委员长会议。另一类是代表或委员联名。对于两类不同主体提出的议案,法律规定了两种不同的处理程序。国家机关提出的议案,由大会主席团或者委员长会议决定直接列入议程,交由会议审议讨论。而代表或者常委会组成人员提出的议案,由主席团(在常委会会议上为委员长会议)决定是否列入会议议程,或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见,再决定是否列入大会议程。两类议案的不同处理方法,表明国家权力机关审议讨论议案,实行国家机关主导制,即国家机关提出的议案要优先审议。目前,全国人大代表在每次大会上提出的议案都比较多,其中有一部分作为议案交由各专门委员会审议,还有一部分作为批评意见和建议,转交有关部门处理,直接列入会议议程的很少。专门委员会审议的议案,绝大部分是要求立法的议案,通常根据议案的内容,交由有关部门着手立法起草工作或者由人大自己着手立法起草工作,然后按照法定程序向常委会或者代表大会提出。  第七十三条 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。  【释义】 本条是关于质询案的规定。  一、质询的程序  全国人大及其常委会作为国家权力机关,监督国家行政机关的工作,其方式之一就是质询国务院及其部门的工作。质询是国家权力机关的组成人员依照法定程序,就国家行政机关工作中的问题提出质问,由有关机关或者负责人答复的活动。根据全国人大组织法的规定,在全国人大会议期间,一个代表团或者三十名以上的代表,可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关的专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。在主席席团会议或者专门委员会会议上答复的,提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议,发表意见。在全国人大常委会会议期间,常委会组成人员十人以上,可以向常委会书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案,由委员长会议决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复。在专门委员会会议上答复的,提质询案的常委会组成人员可以出席会议,发表意见。质询案应当以书面形式提出,写明质询对象、质询的问题和内容,以便于答复处理。  二、质询的对象  关于质询的对象,宪法和全国人大组织法规定为国务院及其工作部门,全国人大常委会议事规则对此有所扩大,规定对最高人民法院和最高人民检察院也可以提质询案。对国家权力机关组成人员是否可以质询司法机关,有二种不同意见:一种意见认为,宪法规定人民法院独立行使审判权,人民检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。国家权力机关组成人员质询司法机关,必然涉及到具体案件,因为办案就是司法机关的工作,这势必会影响司法机关独立办案,影响公正司法。因此,不能将质询范围扩大到司法机关,否则就是为干预独立办案提供合法的形式。另一种意见认为,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,司法机关由人大产生,受人大监督。质询是人大的监督手段之一,人大运用质询手段监督司法机关是宪法中的应有之意,并且宪法规定的是不受行政机关、社会团体和个人的干涉,并没有排除国家权力机关的监督。现实中,司法办案存在很多问题,质询监督是防止司法腐败,保证公正司法的重要形式。笔者认为,在法律规定可以质询司法机关的情况下,可以对司法机关的一般工作进行质询,以不涉及具体案件为宜。  三、质询的性质和功能  质询是人大监督手段中最简便有效的形式之一,但在实际监督工作中,运用得很少,即使偶尔使用一次,有的也没有澄清和解决相应的问题,监督效果不理想。产生这种情况的原因比较多,但其中之一就是对质询的性质和功能认识有偏差。有的人把质询当成一种很不友好的监督形式,认为质询是“找岔子”、“出难题”,或者说是“挑刺”、“找麻烦”。其实,质询除了监督的功能外,还可达到沟通、宣传的作用。代表对不了解的问题和事情,通过质询,弄清事情真象,可以消除误解;政府通过答复质询,也可以宣传、解释政府的工作和政策。  第七十四条 全国人民代表大会代表,非经全国人民代表大会会议主席团许可,在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可,不受逮捕或者刑事审判。  【释义】 本条是关于全国人大代表人身特殊保护的规定。  一、人身特殊保护的含义  公民的人身自由受宪法和法律保护。宪法第37条规定,公民的人身自由不受侵犯。任何公民,非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定,并由公安机关执行,不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。为了落实宪法对公民人身权利的保护,刑法、刑事诉讼法等法律对逮捕拘留的条件和程序作了严格的限制。全国人大代表作为公民中的一员,和其他公民一样,享有宪法和法律赋予的人身自由。但人大代表又不同于一般的公民,是国家权力机关的组成人员,为了保障全国人大代表能够有充分的自由履行职责,防止打击报复,其人身权利保护又多了一道程序,即对其逮捕或者刑事审判,需经全国人大主席团或者常委会许可。  二、人身特殊保护的具体内容  代表人身特殊保护制度的内容包括:一是人大代表的人身特殊保护适用于代表资格存在的整个时期内。从全国人大常委会根据代表资格审查委员会的审查报告确认代表资格、公布代表名单开始到下届全国人大举行第一次会议、代表资格终止为止,无论是在大会开会期间,还是在大会闭会期间,代表的人身都受特殊保护。二是需经许可的是“逮捕”、“刑事审判”或者其他限制人身自由的措施。宪法规定为“逮捕”、“刑事审判”,代表法对此又有所扩大,其他限制人身自由的措施也需经批准。根据刑事诉讼法、民事诉讼法等有关法律的规定,其他限制人身自由的措施主要有:监视居住、取保候审、行政拘留、司法拘留等。三是报批机关,逮捕代表由批准或者决定逮捕的人民检察院或者人民法院报请批准;如果未经逮捕而需进行刑事审判的,由决定进行刑事审判的法院报请批准。其他限制人身自由的措施由执行机关报请批准。四是批准机关在大会期间,由大会主席团许可;在大会闭会期间,由常委会许可。五是对于现行犯,全国人大组织法作了进一步的具体规定,采取事后报告的制度,即对于现行犯,可以先行拘留,执行拘留的机关应立即向人大主席团或者常委会报告。  现行宪法颁布以来,全国人大主席团或全国人大常委会还没有许可过对全国人大代表的逮捕或刑事审判,但这并不是说代表中没有出现需要逮捕或刑事审判的个案。实事上,代表中出现过这样的案例,如成克杰案。对于实践中出现的这样的个案,通常采取由选举单位罢免其代表资格的办法。采取这样的做法,原因在于:一是司法机关提出逮捕要求时,已掌握了相当的犯罪事实,如果这些事实成立,许可其逮捕,本身也说明该人不再适合担任代表职务,应当罢免其代表资格。二是由选举单位罢免,时效性更强,更为方便。因为全国人大每年召开一次会议,常委会每两个月召开一次会议,遇有在闭会期间需要许可的情形,就难以及时许可,这时如选举单位罢免其代表职务,则可解决这种不便。虽然这种许可在实践中并未使用,但仍然对代表的人身保护具有特殊意义,它无形之中对司法机关办案提出了更高的要求。  三、人大代表人身特殊保护与法律面前人人平等  有的人认为,人大代表享有人身特殊保护,与法律面前人人平等的原则不符,也影响司法机关独立办案。笔者认为这一观点并不成立。赋予人大代表人身特殊保护,其目的是保障人大代表依法履行职务,并不是为了庇护代表的违法犯罪行为。在这种制度下,如果代表确有违法犯罪行为,也同样能得到依法追究。对议员人身采取特殊保护的办法,也是世界各国通行的做法。  第七十五条 全国人民代表大会代表在全国人民代表大会各种会议上的发言和表决,不受法律追究。  【释义】 本条是关于全国人大代表言论免责权的规定。  一、言论免责权的内容  “法律追究”是指依法由国家专门机关追究违法者的法律责任,对其实行法律制裁的法律行为。专门机关通常是指人民法院、人民检察院和公安机关。法律责任是指违法行为引起的,应由违法者依法承担的责任,一般可分为刑事责任、民事责任和行政责任。法律责任是法律制裁的根据和前提。宪法和有关法律规定人大代表在人大会议上的各种发言和表决不受追究,也就是说人大代表在人大会议上的言论和表决在法律上是“豁免”的,任何人、在任何地方不应质问和追究代表的发言和表决。  二、言论免责权的适用范围  全国人大代表的言论免责权适用于全国人大的各种会议,如全体会议、代表团会议、代表团小组会议、主席团会议、各专门委员会会议等。全国人大常委会是全国人大的常设机构,常委会组成人员和全国人大代表在常委会会议上的各种发言和表决,同样享有言论免责权。发言就其内容来说,包括了正确或不正确或不完全正确的发言,甚至是完全错误的发言;表决就其内容来说,包括赞成、反对或弃权,包括对各种会议议题的表决,如通过法律案,批准各种报告、计划和预算,选举、罢免、撤职、质询等。人大代表的言论免责权是我国人民代表大会制度的一个有机组成部分,对于充分发挥人大代表的作用具有重要意义。在人大代表履行职责,实现人大的职能过程中,代表的言论免责权从法律上为代表忠实地表达广大人民群众的心声,反映全国人民的意志和要求创造了条件。  对于代表在会议之外发表言论的行为,不适用本条的规定,按国家法律保护公民言论自由的一般规定处理。对于将代表在会议上的发言内容,以某种形式传播到会议之外,由此引起的法律责任问题应由传播者负责。发言内容有诽谤、侮辱等人身攻击的内容,是否也不受追究,我国还没有出现这样的案例。从国外一些国家的情况来看,这样的发言内容不在豁免之列。  三、法律追究与其他责任追究  代表的发言和表决不受法律追究,那么,是否受党纪追究?对此有二种不同的意见:一种意见认为,党员代表首先是党员,党员就要遵守党的纪律,执行党的决议、决定,党员代表在人大会议上没有按照党的要求进行投票或表决,就应当追究他的党纪责任。另一种意见认为,党员代表虽然有党员的身份,但它在国家权力机关履行的是代表职务,代表和反映人民群众的利益和要求,对于如何发表意见和行使表决权,是代表的民主权利,应当由他们根据人民的利益来进行判断。代表的发言和表决与党的要求不同,不应当受到党纪追究。特别是在我国,中国共产党是惟一的执政大党,党籍对公民的政治生活有十分重要的影响,允许追究代表的党纪责任,必将影响充分发扬民主。笔者认为,对于这个问题的处理,各国基于本国的国情,有不同的做法。我国不实行多党政治,在这种情况下,执政党应允许党员代表有充分的发言和表决自由。  另外,代表的发言和表决不受法律追究,但还是要接受人大及其常委会议事规则的约束,要遵守议事规则的一系列规定,如围绕议题、按顺序发言、遵守发言时间、遵守会议秩序等。议事规则是保证会议正常举行,民主、高效决策的基础,全体代表都要遵守和执行。对于违反议事规则的行为,会议主持人有权予以制止。  第七十六条 全国人民代表大会代表必须模范地遵守宪法和法律,保守国家秘密,并且在自己参加的生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施。  全国人民代表大会代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系,听取和反映人民的意见和要求,努力为人民服务。  【释义】 本条是关于全国人大代表义务的规定。  全国人大代表是人民通过法定形式选举出来的,为了保障他们履行职务,宪法和法律赋予了他们相应的权利。他们在享有权利的同时,还要履行相应的义务。这些义务包括:  一是模范地遵守宪法和法律。宪法和法律是人民意志的集中体现,是一切公民的行为准则。遵守宪法和法律是每个公民的义务,对于全国人大代表来说,则提出了更高的要求,要模范地遵守,以身作则,使自己的一言一行都符合宪法和法律的要求。  二是在自己的生产、工作和社会活动中,协助做好宪法和法律的实施工作。这方面的工作主要体现在以下三个方面:一是宣传宪法和法律。人民代表参加最高国家权力机关的工作,了解和知悉最高国家权力机关的决策过程和会议精神,全国人大代表在会议结束后回到自己的工作单位和居住地,采取适当形式,广泛宣传会议精神,讲解宪法和法律,有利于推动会议通过的各项法律、决议和决定的贯彻实施。二是通过特定形式协助有关部门做好实施工作,在实际工作中,一些代表被有关部门聘为特邀监督员、特邀监察员等,协助有关部门和机关开展执法工作,发挥了较好的作用。三是帮助纠正执法中的违法现象。代表通过接待群众的来信来访、视察调查,发现法律实施中暴露的问题,及时向有关部门反映,督促其改进。  三是保守国家秘密。国家秘密是关系国家的安全和利益,依法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级。全国人大代表在全国人大会议上能够知悉国家秘密,并且产生国家秘密。因此,全国人大代表要按照国家保密法的规定,保守国家秘密,不得将国家机密以任何形式扩散出去,要按保密法的有关要求妥善处理会议上分发的有关文件。  四是同原选举单位和人民保持密切联系。全国人大代表是由各选举单位选举出来的,他要反映和代表人民的意见和要求,就必须同原选举单位保持密切联系。同原选举单位保持密切联系,包括列席原选举单位的会议,到原选举单位视察、调查,向原选举单位汇报工作等。  五是听取和反映人民群众的意见和要求,努力为人民服务。听取意见和要求主要是接待来信来访,或者主动到人民群众中收集意见和要求。反映意见和要求包括向国家机关有关部门直接反映,也可以向全国人大及其常委会提出,由常委会转交有关部门处理。人民代表是人民选派到国家权力机关工作的人员,肩负着神圣使命和责任,人民对他们给予了高度的信任和支持,代表要时刻牢记人民代表的使命和职责,把人民利益作为自己的行为指南。  代表履行好上述义务和实现上述要求,总的来说,要处理好二个关系:一是代表职务和本职工作的关系。全国人大代表都是兼职的,在担任代表职务的同时,不脱离原单位的工作,这就要把两者有机结合起来。二是要处理好代表身份与选举单位和选民的关系,使自己扎根于人民群众之中,不脱离群众。  第七十七条 全国人民代表大会代表受原选举单位的监督。原选举单位有权依照法律规定的程序罢免本单位选出的代表。  【释义】 本条是关于全国人大代表接受监督的规定。  一、 对代表的监督与对全国人大的监督  人民代表大会制度是国家的根本政治制度,国家的一切权力属于人民,人民选举自己的代表,组成国家权力机关,行使国家权力。为了保障国家权力始终掌握在人民手里,人民除了有权选举自己的代表外,还必须有权监督他们。马克思、恩格斯、列宁和毛泽东同志都曾经指出,在无产阶级夺取政权后,为了防止社会公仆变成社会主人,为了避免可能出现的权力主体与权力行使者不统一的现象,必须加强人民对国家权力的监督。毛泽东同志曾经说,“只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”因此,人民有权监督自己选出的代表,是保障国家权力掌握在人民手里的一项重要措施,也成为我国选举制度的应有之意。  全国人大是最高国家权力机关,在监督国家行政机关、审判机关和检察机关的同时,自身也要接受监督。全国人大代表是组成全国人大的要素和细胞,全国人大代表接受原选举单位的监督,也是全国人大接受人民监督的一种体现。有一种观点认为,全国人大是最高国家权力机关,监督国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院,并且监督宪法和法律的实施,全国人大享有如此大的权力,但自身却不受监督。这种观点不完全正确。选举单位通过对自己选出的代表的监督和罢免,即对大会组成要素和细胞的监督,从而实现对大会整体的监督。因此,全国人大也是受监督的。  二、监督全国人大代表的程序  全国人大代表接受原选举单位的监督,包括向原选举单位汇报工作,接受原选举单位的批评等,其中最重要的一点是原选举单位可以依法罢免。全国人大代表由各省、自治区、直辖市的人民代表大会和中国人民解放军以及香港、澳门特别行政区选举产生,这些单位有权依法罢免全国人大代表。根据选举法的有关规定,在省级人民代表大会会议期间,主席团或者十分之一以上代表联名,可以提出罢免案;在大会闭会期间,省级人大常委会主任会议或者五分之一以上的常委会组成人员联名,可以提出罢免案。罢免案应当写明罢免理由。被提出罢免的代表有权在主席团会议和大会全体会议上(在常委会会议上被提出罢免的,有权在主任会议或者常委会全体会议上)提出申辩意见,或者者书面提出申辩意见。罢免代表采取无记名投票的表决方式,由全体代表(或者委员)的过半数通过。罢免的决议报全国人大常委会备案,即由全国人大常委会代表资格审查委员会报常委会公告。  人民解放军选出的全国人大代表,受原选举单位的监督。人民解放军中的全国人大代表,由各总部、大军区级单位和中央军事委员会办公厅的军人代表大会选举产生,其监督和罢免也由该军人代表大会负责。罢免案由该级选举委员会提出。对于香港、澳门特别行政区选举产生的全国人大代表的罢免监督,现在尚无明确规定。  如果被罢免的代表是常委会组成人员或者是专门委员会委员,当代表职务被罢免后,其常委会组成人员或者专门委员会成员的职务相应被撤销,由常委会予以公告即可,不需另作其他罢免或撤销职务的决议。  关于罢免代表的条件,法律没有规定。过去选举法曾规定,选举单位或选民可以随时撤换或者罢免代表,也就是说不需要条件。其理论依据是代表是公仆,选民是主人,选民不满意就可以撤换自己的代表。后来修订选举法,将其统一改为罢免。从现实罢免代表的情况来看,一般是代表产生了违法犯罪、失职渎职行为,选举单位才予罢免。这说明罢免代表是要严格把握条件的。  第七十八条 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的组织和工作程序由法律规定。  【释义】 本条是关于对全国人大及其常委会的组织和工作程序进行立法的规定。  按照依法治国的要求,国家机构的设立、职责及其工作程序,均应由法律规定。全国人大及其常委会作为最高国家权力机关,其组织和工作应当由宪法和有关法律作出规定。宪法在这方面作了基本的规定,确立了基本制度,更为具体的内容需要由有关法律具体化。目前有关全国人大及其常委会的组织和工作程序的法律,主要是全国人大组织法和全国人大及其常委会议事规则。全国人大组织法颁布于1982年,对全国人大会议、全国人大常委会会议、全国人大各专门委员会、全国人大代表等作了较为具体的规定。在全国人大组织法的基础上,于1987年和1989年先后颁布了全国人大常委会议事规则和全国人大议事规则。对会议的召集、各项职权的行使程序、议案的处理程序等作了进一步的规定。  第二节 中华人民共和国主席  第七十九条 中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。  有选举权和被选举权的年满45周岁的中华人民共和国公民可以被选为中华人民共和国主席、副主席。  中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。  【释义】 本条是关于国家主席产生和任职条件的规定。  一、修宪时对是否设立国家主席的讨论  1982年修改宪法,对是否要恢复设立国家主席曾有激烈的争论。有的同志主张不要恢复国家主席,其理由是:第一,我国已多年未设国家主席,国家的各项工作还是照样进行。既然如此,1975年修改宪法已经取消了这一机关,就没有必要再恢复。第二,设立国家主席又要增加一个国家机关和一批工作人员,不符合精简机构的精神。第三,不设国家主席,有利于防止个人迷信和个人专断,使国家生活民主化。第四,毛泽东同志在世时曾主张不设国家主席。但多数同志主张恢复设立国家主席,其主要理由是:第一,设立国家主席是一项具有我国特点的国家制度,符合我国人民的习惯和愿望。从1954年宪法颁布到“文化大革命”开始前,我国实行国家主席制度的实践表明,设立国家主席在我国是必要的,国家主席在我国政治生活中起着重要作用。第二,国家主席是在极不正常的情况下被剥夺权力并最终被取消的。恢复国家主席的设立表明国家恢复了正常和稳定。第三,设立国家主席有利于国家机关的合理分工,也是工作的需要。第四,设立国家主席,是对外工作的需要。如对外国国家元首以及元首派来的特命全权大使的接待,对外国国家元首来访的回访,都需要国家主席出面。经反复研究讨论,宪法恢复了国家主席的设立,但与1954年宪法规定的国家主席相比,国家主席的职权更虚一些,即国家主席不再统帅全国的武装力量,不再召集最高国务会议。  二、国家主席的性质  宪法对国家机构的规定,都有定性的表述。如全国人大及其常委会是最高国家权力机关,国务院是最高国家行政机关,最高人民法院是最高审判机关,最高人民检察院是最高检察机关,但对国家主席的性质没有规定,而是直接称为国家主席。对于国家主席的性质,也就是是否属于国家元首,有二种不同意见:一种意见认为,国家主席不是国家元首。其理由是:1?1954年宪法草案曾规定:“中华人民共和国国家主席是国家元首”,但通过时并没有这样规定,这反映了当时的制宪者并不想肯定国家主席的元首性质。2?我国是集体元首制,国家主席和全国人大常委会一道行使国家元首的职权。刘少奇在关于1954年宪法草案的说明中明确指出:“我们的国家元首职权由全国人民代表大会所选出的全国人民代表大会常务委员会和中华人民共和国主席结合起来行使,我们的国家元首是集体的国家元首。”3?从国家主席的职权来看,没有统帅军队的权力,也无对外代表国家的规定。另一种意见认为,国家主席是国家的元首,是国家的象征和代表。在宪政实践中,元首有两类:一类是实权元首,元首本身握有国家的大权,如总统制国家的总统;另一类是虚位元首,元首只是一种象征和代表,并不享有实质性的国家权力,内阁制国家的总统、国王等。因此,是否属于国家元首,并不在于主席职权的大小,最重要的是要看其是否起到了象征和代表作用。我国宪法规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定公布法律、发布任命决定、批准和废除条约和重要协定,接受外国使节等,这些都是象征和代表作用的体现。因此,国家主席是国家元首。在笔者看来,从法理上分析,似乎后一种观点更有道理。现行宪法对国家主席职权及性质的规定,有当时的特定历史背景。1975年修改宪法,对是否设立国家主席,毛泽东主席与林彪一伙展开了一场政治斗争,结果是毛泽东主席挫败了林彪的阴谋,在宪法中取消了国家主席的设立。本来是否设立国家主席,是完全可以民主讨论的,但如果和政治斗争联系起来,事情就复杂化了。这一过程使得人们对国家主席职位讳莫如深,其影响一直延伸到拨乱反正之后。1982年修宪时对设立国家主席的种种争论,无不折射出这种影响。在这种背景下,宪法对国家主席的定性规定不可能很明确,但从国家主席在国家政治生活中的功能来看,所起的就是一种元首功能。过去对是否设立国家主席,对其性质的认识,太多地受到了历史上政治因素的影响,我们应当从宪政的角度、从国家政治制度的角度来认识这个问题。  二、关于国家主席的选举和任职条件  国家主席在国家政治生活中具有十分重要的地位和作用,是一种非常重要的职务。因此,国家主席、副主席必须由全国人大选举产生。其选举程序同选举全国人大常委会组成人员的程序相同。首先由大会主席团提名,并交由各代表团酝酿协商,然后由大会主席团根据多数代表的意见确定正式候选人名单,最后由代表无记名投票选举产生,以全体代表的过半数当选。  在我国,年满十八周岁的公民,除依法被剥夺政治权利的外,都享有选举权和被选举权。由于国家主席是一种十分重要的职务,他要以国家最高代表的身份,在国家内外事务中以国家的名义进行活动。在国际事务中,他还要以国家象征的身份代表国家的尊严和地位。这样重要的职务,不仅需要担任者在政治上、经验上、阅历上丰富和成熟,而且还必须在国内外享有较高的声誉和威望,只有到了一定年龄的人才可能具备这种条件。因此,宪法特别对担任国家主席的年龄条件作了规定。这就是说,只有年满四十五周岁的公民,享有选举权和被选举权的公民,才有可能被提名为国家主席、副主席候选人。  国家主席的每届任期同全国人大的任期相同,每届任期五年。为了防止国家领导职务的终身制,国家主席连续任职也不得超过两届。  第八十条 中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。  【释义】 本条是关于国家主席对内方面职责的规定。  我国的国家主席职务属于虚位,没有独立的决定权。他只是在全国人大或者全国人大常委会对国家事务作出决定后,予以宣布或执行,实际上是履行特定的法律程序,使国家事务的处理更加完备。国家主席的公布、任免和发布行为,都只是起一个宣告或宣布作用,而这种宣告或宣布是必须的,国家主席不能拒绝。  我国的立法活动一般分为四个阶段,即提案、审议、表决和公布。其中公布法律是指签署公布全国人大及其常委会通过的法律案。国家主席公布法律,其意义在于证明该法律已经履行完法定程序,并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。国家主席签署公布法律,是履行宪法赋予的职责。法律一经全国人大及其常委会通过,国家主席有责任和义务立即签署公布,不能拖延更不能拒绝签署公布。这与西方三权分立国家,法律由总统公布,总统享有否决权的情况不同。国家主席公布法律,采取主席令的形式,主席令要载明该法律的制定机关、通过和施行日期。从立法实践来看,国家主席公布法律,有三种具体做法:一是对于新制定的法律,主席令公布此法律已经全国人大或全国人大常委会通过,现予公布;二是对于部分修改的法律,只公布修改决定;三是对于全文修订的法律,则和新制定的法律一样,全文公布。对于法律解释、有关法律问题的决定,则不由国家主席公布,而由委员长会议公布。  国家主席根据全国人大及其常委会的决定,任免国务院组成人员,发布其他命令,和公布法律的性质一致,形式也基本相同。  在全国人大的职权中,还有一项关于国家主席职权的规定,即提名国务院总理的人选。全国人大根据国家主席的提名,决定国务院总理的人选。国家主席提名总理人选是一项十分重要的工作,因为国务院是国家的最高行政机关,选定最高行政机关的领导人,对国家的行政管理工作具有十分重要的影响。哪么,国家主席提名总理人选,是实体性权力还是程序性权力?从实际操作来看,这仍然是一项程序性权力,也就是总理人选并不由国家主席个人决定。通常是由中国共产党中央推荐提出人选,在全国人大会议上以国家主席的名义提出。从选举程序的安排来看,也印证了这一点。因为国家主席一经当选,马上提出总理人选,如果事前没有深入细致的工作,没有深思熟虑的想法,在如此短的时间内是提不出人选的。  国家主席作为国家机构的一个组成部分,是否享有向全国人大及其常委会提出议案的权力?回答是否定的。国家主席的功能是代表和象征,不存在主动施政的问题,因此,国家主席没有必要、也不能够向全国人大及其常委会提出议案。即便向全国人大提出总理人选,也是采取写提名信的办法,而不是通常采取的提出任免案的办法。  第八十一条 中华人民共和国主席代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准和废除同外国缔结的条约和重要协定。  【释义】 本条是关于国家主席在对外事务中职责的规定。  国家主席在对外事务中履行职责,也是依据全国人大或者全国人大常委会的决定行事,只有代表权,没有独立的决定权。  接受外国使节,是指外国派遣的驻华大使或公使到任后,需向我国递交国书。国家主席代表国家予以接受。  派遣和召回驻外全权代表,是指国家主席根据全国人大常委会的决定,派出或召回驻外大使。各国大使的派遣一般都由国家元首负责,是一个国家等级最高的常驻外交代表。我国驻外大使的派遣,由国务院总理提出人选,全国人大常委会决定,国家主席任命。  批准和废除同外国缔结的条约和重要协定,是指国家主席根据全国人大常委会的决定,宣布批准条约和重要协定或者宣布废除条约和协定。条约和重要协定是指:友好合作条约、和平条约等政治性条约;有关领土和划定边界的条约、协定;有关司法协助、引渡的条约、协定;同中华人民共和国法律有不同规定的条约、协定;缔约各方议定须经批准的条约、协定以及其他须经批准的条约、协定。  关于国家主席是否可以对外代表国家,1982年修宪时也曾提议规定:“中华人民共和国主席对内对外代表国家”,讨论中觉得这样的提法不够科学和恰当,因为不仅国家主席,而且全国人大常委会、国务院在一些场合也代表国家,因此修宪没有肯定这样的规定。应当说,国家主席对外可以代表国家,但并不是国家的惟一代表。  国家主席在对外事务中,是否可以代表国家签署条约或协定?宪法对这一问题没有作规定。根据《中华人民共和国缔结条约程序法》的规定,谈判和签署条约、协定的代表按照下列程序委派:(一)以中华人民共和国名义或者中华人民共和国政府名义缔结条约、协定,由外交部或者国务院有关部门报请委派代表。代表的全权证书由国务院总理签署,也可以由外交部长签署;(二)以中华人民共和国政府部门名义缔结协定,由部门委派代表。代表的授权证书由部门首长签署。部门首长签署以本部门名义缔结的协定,各方约定出具全权证书的,全权证书由国务院总理签署,也可以由外交部长签署。其中国务院总理、外交部长以及其他法定人员谈判、签署条约、协定,无须出具全权证书。这里没有规定国家主席可以直接谈判、签署条约、协定。但在现实生活中,在国际交外往中,元首外交日益活跃,成效也十分显著,正是适应这种对外交往和工作的需要,国家主席在对外交往中的作用日益明显,国家主席代表国家签署了不少重要的条约和协定,这种情况可以解释为是现实政治生活对国家主席工作的丰富和发展。  第八十二条 中华人民共和国副主席协助主席工作。  中华人民共和国副主席受主席的委托,可以代行主席的部分职权。  【释义】 本条是关于国家副主席工作的规定。  国家副主席没有独立的职权,其工作和国家主席的职责紧密联系,主要是协助主席开展工作。副主席受国家主席的委托,可以代行主席的部分职权,如代替国家主席接受外国使节,代替国家主席进行国事访问,代替国家主席出席重要的国际会议等。但对于根据全国人大及其常委会的决定而需要作出的行为,不宜委托副主席行使。  关于国家副主席的职数,宪法既没有规定只为一人,也没有象对全国人大常委会副委员长、国务院副总理的规定那样,可以是若干人。从1982年宪法颁布以来国家副主席的配备情况来看,几届国家副主席均为一人。可以认为,这已成为一个宪法惯例。  第八十三条 中华人民共和国主席、副主席行使职权到下届全国人民代表大会选出的主席、副主席就职为止。  【释义】 本条是关于国家主席任职起止时间的规定。  新当选的国家主席和副主席在全国人大选举完毕,并正式宣布当选时,开始就职。在我国的政治生活中,新当选的国家主席在当选之后,立即签署对国务院总理的提名,履行国家主席的职责,不需举行宣誓就职仪式。上届国家主席和副主席在新当选的国家主席、副主席就职开始时,即行停止行使职权。  第八十四条 中华人民共和国主席缺位的时候,由副主席继任主席的职位。  中华人民共和国副主席缺位的时候,由全国人民代表大会补选。  中华人民共和国主席、副主席都缺位的时候,由全国人民代表大会补选;在补选以前,由全国人民代表大会常务委员会委员长暂时代理主席职位。  【释义】 本条是关于国家主席缺位的规定。  “缺位”是指担任国家主席、副主席的人因病或其他情况不能视事,不能继续再担任这一职务,或因去世而使国家主席、副主席的职位出现空缺时的情况。国家主席是国家机构的重要组成部分,主席出缺,涉及国家机构的运作问题,需对国家主席缺位时职责的履行作出规定。  国家主席缺位时,由副主席担任主席职位,而不必经过选举;副主席缺位时,不存在继任的问题,因而由全国人大补选。在国家主席、副主席同时缺位时,由代表大会补选;补选以前由全国人大常委会委员长代理主席职位。  宪法对国家主席出缺、继任、补选和代理的规定,体现了国家领导体制的健全和完善,这也是依法治国的必然要求。  第三节 国务院  第八十五条 中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。  【释义】 本条是关于国务院性质的规定。  国务院的性质体现在以下三个方面:第一,国务院是我国的中央人民政府,它同地方各级人民政府一起,组成我国整个国家行政系统。中央政府是指在全国范围内总揽国家政务和负责国家行政管理责任的机关。我国中央政府的内涵经历了一个变化。在建国初期,中央政府是指整个中央国家政权机关,包括中央人民政府委员会及其领导下的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署。1954年宪法通过后,中央人民政府的概念发生了变化,仅指中央国家行政机关,即国务院。国务院作为中央人民政府,对外代表国家开展活动,对内统一领导地方国家行政机关。我国的地方政权组织体系包括省、自治区和直辖市,自治州、设区的市,县、不设区的市、市辖区,乡镇等,地方行政机关虽然由本级国家权力机关产生,对它负责并报告工作,同时要统一服从中央政府的领导。这是我国单一制的国家结构在中央和地方关系上的一种体现。  第二,国务院是最高国家权力机关的执行机关。所谓执行机关是相对权力机关、司法机关而言的。国家权力通常划分为三个部分:一是立法权,即制定国家的各项法律和制度,决定国家的重大问题等;二是行政权,即执行法律和立法机关通过的决议和决定;三是司法权,即对公民之间,国家与公民之间的纠纷进行裁决,判断正确与错误,维护社会公正,主张社会正义。国家机关也相应分为立法机关、行政机关和司法机关。对这三种权力及其行使机关相互关系的安排,构成了一国政权体制的核心内容。西方一些主要国家多数以三权分立来安排这三种权力,并确定三个国家机关的相互关系,即所谓的三权分立、相互制衡。在这种体制中,每种权力都是独立的,但又受到不同程度的制约,不存在最高权力。以实行三权分立最为典型的美国为例,立法机关享有法律制定权,但总统对国会通过的法律享有否决权,司法机关可以对国会通过的法律进行违宪审查;总统享有行政权,但国会可以弹劾总统,司法机关也可以对总统的行为是否合宪进行监督;司法机关享有司法权,但联邦法院大法官要由总统提名,参议院批准,国会亦可弹劾联邦法院大法官。我国不是三权分立体制,国家权力统一归于全国人大及其常委会,国家行政机关、司法机关由全国人大产生,对它负责并报告工作。全国人大及其常委会监督行政机关和司法机关,但行政机关和司法机关不能反过来监督国家权力机关。这种体制形象地说,就是人民将权力统一集中到全国人大及其常委会,全国人大及常委会组织行政机关和司法机关,并由它们行使相应的权力,同时自己保留立法权和监督权。过去,有的理论将我国的决定与执行机关的关系概括为“议行合一”制。笔者认为,这是不准确的。我国立法与行政、决定与执行的关系,经历了一个发展变化的过程。建国初期,中央政权机关是中央人民政府委员会,对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权,下设政务院、军事委员会、最高法院和最高检察署。这时可以说是比较典行的“议行合一”。1954年宪法的规定又有所变化。在中央,全国人大设立常委会,作为它的常设机关;组织产生国务院,作为国家的行政机关。国家的立法和行政相对分开。在地方,地方各级人大不设立常委会,人民委员会既是本级人民政府,又是本级人大的常设机构。这时可以说是半“议行合一”制。1982年宪法作了更大的改革,在县级以上地方各级人大设立常委会,从中央到地方,决定与执行都相对分开。因此,仍然将变化了的体制概括为“议行合一”是不准确的。因为“议行合一”制的基本含义是议决和执行为同一个机关,但我国行政机关和司法机关是独立的,并不是人大及其常委会的组成部分。依笔者之见,将这种体制称为“分工负责制”更为准确。全国人大及其常委会负责行使立法权,组织产生行政机关、司法机关,并监督它们的工作;国务院的工作职责就是通过行政管理活动,执行最高国家权力机关制定的法律、通过的各项决议和决定;司法机关负责行使审判权。各个国家机关的权力都是独立的、相对固定的。  国务院作为最高国家权力机关的执行机关,并不是纯粹地执行,也享有一定的立法权和裁决权。宪法规定国务院可以制定行政法规。同时,全国人大及其常委会还授权国务院制定有关条例或者规定,如1985年4月第六届全国人大第三次会议决定,授权国务院在必要的时候,对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,在同有关的法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,可以制定暂行的规定或者条例。又如1984年9月第六届全国人大常委会第九次会议决定,授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人大常委会审议。同时,行政机关依照法律授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的民事纠纷进行裁决,主要是权属纠纷、侵权纠纷、损害赔偿纠纷的解决。我国的土地管理法、森林法、草原法、食品卫生法、专利法、药品法等都有相关规定。这反映了现代行政的一种发展趋势,即行政机关的职能已不限于传意义上的执行,已涉及到立法和司法领域。  第三,国务院是最高国家行政机关。在我国从中央到地方的行政组织体系中,国务院居于最高地位,统一领导地方各级行政机关。这种统一领导体现在:一是国务院制定颁布的决定和命令,地方各级行政机关都要执行,不得违背;二是国务院对于地方各级行政机关都享有监督权,有权撤销或者改变地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。  第八十六条 国务院由下列人员组成:  总理,  副总理若干人,  国务委员若干人,  各部部长,  各委员会主任,  审计长,  秘书长。  国务院实行总理负责制。各部、各委员会实行部长、主任负责制。  国务院的组织由法律规定。  【释义】 本条是关于国务院的组成、领导制度和组织的规定。  一、关于国务院的组成  国家机构是由担任国家机构领导职务的人履行职责体现出来的。国务院作为最高行政机关,也是如此,由总理、副总理、国务委员等组成。总理是国务院的行政首长,全面领导和主持国务院的工作,对国务院的工作承担责任。副总理是总理的副手,协助总理开展工作。  国务委员是1982年宪法增设的,其目的是减少副总理人数,并使国务院常务会议成为国务院的领导核心,方便讨论决定问题。国务委员相当于副总理级,受总理委托,负责某些方面的工作或者专项任务,并且可以代表国务院进行外事活动。  部长是各部的行政首长,独立主持国务院某一方面的行政工作。委员会主任是各委员会的行政首长,主持该委员会的工作。对于综合性的事务,通常设立委员会进行管理。审计长是审计署的行政首长,领导和主持审计署的工作。国务院秘书长在总理领导下,负责处理国务院的日常工作。国务院设副秘书长若干人,协助秘书长工作。国务院设立办公厅,由秘书长领导。中国人民银行在国务院中的地位,宪法没有规定。实际上,它一直是被列入国务院的组成序列,中国人民银行行长属于国务院的组成人员。  关于副总理和国务委员的职数,宪法均规定为若干人,没有作具体数量的限制。1982年宪法颁布以来,副总理职数一般为四人;国务委员职数一般为五人。  二、关于行政首长负责制  国务院及其组成部门是行政机关,实行行政首长负责制。国务院实行总理负责制。国务院总理对国务院工作的各项工作负全责。国务院所属各机构均要对总理负责并报告工作、服从总理领导、听从总理的指挥;在国务院各项工作的决策上,总理享有最后的决定权;在与最高国家权力机关的关系上,总理向全国人大负责并报告工作。各部、各委员会实行部长、委员会主任负责制,即各部部长、各委员会主任对本部门的工作负全责;召集和主持部务会议或者委务会议,签署上报重要请示、报告和下达命令、指示;该部门所属机构,均对部长、主任负责,服从他们的指挥。  宪法在规定国务院实行总理负责制的同时,还规定了国务院的常务会议和全体会议制度。国务院组织法进一步规定,国务院工作中的重大问题必须经常务会议或者全体会议讨论决定。那么,首长负责制和会议讨论决定是一种什么样的关系呢?如果首长和与会多数人员的意见不一致怎么办?应当说首长负责制与会议讨论决定并不矛盾,首长负责制也是建立在民主决策、科学决策的基础上的,但在首长负责制前提下的会议讨论,不同于合议制的会议决定,会议的目的主要是为首长决策提供咨询,决定问题可以不按少数服从多数的办法,而是在深入讨论、广泛听取意见的基础上,由行政首长最后作出决定权。  三、关于国务院的工作制度  国务院的组织,即国务院的组织机构、工作制度等由法律加以规定。现行规范国务院组织机构和工作制度的法律主要为国务院组织法,颁布于1982年。该法律中规定:国务院各部、各委员会的设立、撤销或者合并,经总理提出,由全国人大决定;在全国人大闭会期间,由全国人大常委会决定。各部设部长一人,副部长二至四人。各委员会设主任一人,副主任二至四人,委员五至十人。国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人。各部、各委员会工作中的方针、政策、计划和重大行政措施,应向国务院请示报告,由国务院决定。根据法律和国务院的决定,主管部、委员会可以在本部门的权限内发布命令、指示和规章。  根据十届全国人大一次会议批准的国务院机构改革方案,除国务院办公厅外,列入国务院组成部门序列的共有28个部、委、行、署。另设有若干直属机构、办事机构。适应国有资产管理改革的需要,还设立了一个特设机构,即国有资产监督管理委员会,负责国有资产的保值增值的监督管理工作。此外,在国务院的机构设置中,还有一些临时性机构和议事性机构,临时性机构主要负责某一阶段、某一时期的专项行政工作,这类机构一般设在与此项临时性工作有关的部门,同时抽调其他有关部门的人员组成,工作结束后即行解散。议事机构一般是研究处理涉及几个平行机构的事务,通常采取委员会的形式,议定的事项交有关部门去执行落实,本身并不直接行使行政管理职权,其办事机构通常设在某一个部门内。  第八十七条 国务院每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。  总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。  【释义】 本条是关于国务院任期的规定。  国务院的任期是指国务院组成人员的任职期限。我国实行的是人民代表大会制度,国务院由全国人大产生,向它负责并报告工作,因此,国务院的组成人员要同全国人大同进退,任期与全国人大每届任期相同,五年一届。任期届满,经过全国人大的决定,组成新的国务院。每届全国人大第一次会议的重要议程之一就是决定国务院组成人员的人选。国务院的任期与全国人大相同,但任期的具体起止时间有所不同。全国人大的任期从每次换届大会宣布会议开幕时起到下次换届大会宣布会议开幕时止。国务院的任期则是从国务院组成人员选举、决定以后,并由国家主席公布时起,到下次代表大会选举决定新的国务院组成人员,并由国家主席公布时为止。这种任期的起止计算办法,不是以一个确定的日期为起止期限,完全是一种自然连续的办法,并且任期届满,没有交接仪式,新政府上任也没有任职仪式,采取内部交接的办法。为了明确划分新老政府的责任,增强政府的责任意识,促进政府依法行政,新政府上任行使职权,应当举行一定的就职仪式。  为了保持国家行政机关的新老更替,防止领导职务的终身制,国务院总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。这里的二届是指任同一职务满二届,对于同一职务任满两届的,不影响任其他职务,如由国务委员升任副总理,副总理升任总理;对于在国务院任满两届的,也并不影响其到其他国家机关去任职。  第八十八条 总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。  总理、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。  总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。  【释义】 本条是关于国务院会议制度的规定。  国务院的会议分为国务院全体会议和国务院常务会会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和常务会议,即总理有权决定开会日期、议事内容和议事程序等事项。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。这一点同总理负责制并不矛盾,总理的最后决定权,应当建立在广泛听取意见,充分讨论的基础上,这是防止决策失误的重要措施。也就是要求总理在重大问题上,认真听取各种不同意见。对于何为国务院工作中的重大问题,法律并无明确界定。有些事项具有全局性、长期性,属于重大问题比较明确,如提出议案、计划、预算、制定行政法规等,其他方面的事项,是否属于重大问题,取决于国务院领导成员对事项的判断。从依法行政的要求来看,重大问题的范围应当明确。  将国务院的会议分为两类,主要是为了提高工作效率,方便讨论决定问题。国务院全体会议包括了全体组成人员,人数达几十人之多,不便于经常开会,集体讨论工作,而由总理、副总理和国务委员组成的国务院常务会议,人数只有十人左右,可以经常开会,集体讨论工作。国务院常务会议实际上是国务院的一个核心组织。如果与外国的内阁比,可以说相当于核心内阁。对于哪些问题应由国务院常务会议讨论决定,哪些问题应由国务院全体会议讨论决定,法律并无明确规定。从实际工作来看,向全国人大常委会提出的议案、制定行政法规、研究决定重要的行政措施等一般都由常务会议讨论决定;对于全年的工作部署安排、向全国人大提交工作报告、经济和社会发展计划等,由全体会议讨论决定。  在实际运转中,还有一种会议形式,即总理办公会议,讨论决定专题性工作,通常由总理主持,分管会议议题相关工作的副总理、国务委员和秘书长以及有关主管部门负责人参加。这种会议举行的频率非常高,实际是国务院决策的重要形式。  第八十九条 国务院行使下列职权:  (一) 根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令;  (二) 向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案;  (三) 规定各部和各委员会的任务和职责,统一领导各部和各委员会的工作,并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作;  (四) 统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分;  (五) 编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算;  (六) 领导和管理经济工作和城乡建设;  (七) 领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作;  (八) 领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作;  (九) 管理对外事务,同外国缔结条约和协定;  (十) 领导和管理国防建设事业;  (十一) 领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利;  (十二) 保护华侨的正当的权利和利益,保护归侨和侨眷的合法的权利和利益;  (十三) 改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章;  (十四) 改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令;  (十五) 批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分;  (十六) 决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严;  (十七) 审定行政机构的编制,依照法律规定任免、培训、考核和奖惩行政人员;  (十八) 全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。  【释义】 本条是关于国务院职权的规定。  一、行政措施、行政法规制定权,决定命令发布权以及提案权。本条对国务院职权的规定,可以分为二类:一类是行使职权的形式,即通过特定形式来行使具体的行政管理职权;另一类是具体的行政管理事项。前一类的形式总是以后一类具体的行政管理事务为内容,后一类事项的管理总是经借助前一类的形式和手段,两者紧密联系。如国务院于2003年颁布的中外合作办学条例,就是通过制定颁布行政法规来行使有关的教育行政管理权限。把这两类职权联系起来考察,便于研究确定最高行政机关的权限范围。规定行政措施、制定行政法规,发布决定、命令以及提出议案就是行使行政管理职权的形式,其中行政措施与发布决定和命令又互为形式和内容。  行政措施是指国家行政机关依据宪法、法律、行政法规等,针对特定的具体事项,在一定时期内所采取的具体措施。行政措施的形式有命令、决定、通知、通告等。  行政法规是指国务院为领导和管理国家各项行政工作,根据宪法和法律,并依照法定权限和程序制定的规范性文件的总称。行政法规在我国法律规范体系中具有重要地位,其效力仅次于法律,高于地方性法规和行政规章。本条这里使用的是“根据宪法和法律制定行政法规”,对于如何理解宪法规定的“根据”,过去有两种不同的观点:一种是“职权说”,即国务院除了根据宪法和法律的特别授权外,还可以根据宪法规定的职权制定行政法规,也就是职权也可以成为制定行政法规的依据。凡是在国务院职权范围内的事项,只要法律未曾禁止,或者不属于法律明确列举的调整的事项,都可以制定行政法规。另一种是“依据说”,即国务院制定行政法规,应有宪法和法律的明确具体的授权,这里的根据就是要有授权依据。认为制定行政法规不是行政机关固有的权力,而是由立法机关授予的权力。同时认为职权说有很多理论上回答不了的问题:一是与行政机关的性质不符,行政机关是执行机关,而不是立法机关;二是与职权的性质不符,行政机关的职权是指在哪些事项上享有管理权,而不是享有创制规范的权力;三是与国家体制不符,行政机关依职权立法,必然影响甚至取代国家权力机关立法。2000年3月全国人大审议通过的立法法似乎为这种争论划上了一个句号。立法法在规定了全国人大及其常委会的专有立法权后,规定行政法规的权限范围是:为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;宪法第89条规定的国务院行政管理职权的事项。应当说,这种规定对职权说和依据说采取了折衷的处理办法,但对职权说倾斜得多一些。  提案权,即向国家权力机关提出议事原案的权力。国务院向全国人大及其常委会提出议案,由国务院总理签署,一般要经国务院常务会议讨论决定。其中法律案居多,由议案、草案说明和草案文本三部分组成。全国人大及其常委会审议的议案,多数由国务院提出。  二、对国务院各部门工作的领导权。主要体现在:1?确定各部门的任务和职责。国务院的部门包括各组成部门、直属机构和办事机构以及特设机构等。由于我国的行政组织法律制度还不够完善,对国务院各组成部门的设置、职责和工作程序均未立法,因此需由国务院确定各部、委的工作任务和所担负的职能及责任,划分各部门之间的职责范围。2?决定各部门工作中的重大事项,对各部门工作的请示、报告予以批复,作出指示和决定。3?领导不属于各部委管理的全国性工作。有些全国范围内的行政工作,难以划入各部、委员会的职责范围,这就要由国务院直接领导。一般说来,它包括两个部分:一部分属于全国性的经常性行政工作,但工作的内容还不足以成立一个部或委员会来管,而由国务院设立常设性的直属机构来加以领导。另一部分也属于全国性的行政工作,但具有临时性的特点。对这些临时性的行政工作,国务院可以视情况设立临时机构主管。  三、对地方国家行政机关的领导权。地方行政机关实行双重负责制。即在向本级国家权力机关负责并报告工作的同时,还要向上级国家行政机关负责并报告工作。国务院作为最高国家行政机关,统一领导地方各级行政机关,这是单一制国家结构形式在行政管理上的体现。地方各级行政机关都必须服从国务院的决定、命令和指示,不得与之相抵触。我国宪法在确定中央对地方的统一领导的同时,还要求合理划分中央和地方国家机构的职权范围。宪法第3条中规定,中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。因此,国务院在统一领导地方行政机关的工作的同时,还应对国务院与省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权作具体的划分。这种划分可以采用决定、命令的形式,也可以通过制定颁布行政法规来划分。无论采取那种形式,都应当遵循宪法所确定的统一领导和发挥地方积极性的原则。从现实情况来看,对中央和省级行政机关职权的划分,除了行政法规外,大量是法律,如教育法规定:国务院和地方各级人民政府根据分级管理、分工负责的原则,领导和管理教育工作。中等及中等以下教育在国务院领导下,由地方人民政府管理。高等教育由国务院和省、自治区、直辖市人民政府管理。  四、计划和预算的编制和执行权。对于计划和预算,国务院负责编制和执行,国家权力机关负责批准和监督执行。对于年度计划的编制,其指导方针要符合全国人大批准的国民经济和社会发展计划以及长远规划;主要目标和指标要符合持续、稳定发展国民经济的要求;主要措施要符合加强宏观调控,优化经济结构,安排好国家重点建设,切实改善人民生活,积极促进就业,做好社会保障工作和可持续发展等要求。  国家预算由中央预算和地方预算组成,随着我国经济体制改革的深化,中央与地方实行分税制,并分清各自的事权,在这种情况下,由中央来编制和批准包括中央和地方的国家预算,实际上不可能,实事上也没有必要。因此,预算法对此作了改革,实际上也是对宪法规定的国家预算的概念作了进一步的界定,国务院负责编制中央预算。预算参照上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制,按照复式预算编制。中央政府公共预算不列赤字,预算中必需的建设投资的部分资金,可以通过举借国内和国外债务等方式筹措,但是借债应当有合理的规模和结构。预算收入的编制,应当与国民生产总值的增长率相适应,应当列入预算的收入,不得隐瞒、少列,也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。预算支出的编制,应当贯彻厉行节约、勤俭建国的方针,应当统筹兼顾、确保重点,在保证政府公共支出合理需要的前提下,妥善安排其他各类预算支出。  五、经济和建设工作的领导管理权。经济工作包括制定宏观调控政策,利用经济杠杆,进行宏观调控,以保持国民经济健康、快速和稳定的发展。除了上面的编制和执行计划和预算的工作外,主要有:一是领导金融工作,通过对中央银行的领导来实现,中央银行制定货币政策并执行;发行人民币,管理人民币流通;持有、管理、经营国家外汇储备、黄金储备;经理国库等。二是领导税收工作,确定税收政策。三是领导商务工作,管理内外贸易活动,维护市场秩序。四是领导城市建设、道路建设和水利建设等工作。  六、教、科、文、卫和民政、公安、司法行政、监察等行政管理工作的领导和管理权。这些工作均设有专门的机构负责,国务院对它们的工作行使领导权,重大事项由国务院决定。其中司法行政工作是指与司法活动有关的行政管理工作,如司法机关的设置、经费、装备、人员编制、内部机构等。1979年的法院组织规定,各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。1983年修改法院组织法时,各级人民法院要求改由法院自己管理,因此修改删去了有关司法行政机关管理法院的司法行政事务的规定。此后,司法行政的有关事务移交给法院、检察院自己管理。现在司法行政机关管理的司法行政工作主要是监狱、律师、公证等工作。  七、对外事务管理权。对外事务是指我国与外国或者国际组织交往的各项具体事务。缔结条约和协定是指我国行政机关代表中国政府同外国谈判和签署条约和协定。外交部在国务院领导下管理同外国缔结条约和协定的具体事务。中华人民共和国根据情况以国家、政府或者政府部门的名义同国外缔结条约和协定。以中华人民共和国名义谈判和签署条约、协定,由外交部或者国务院有关部门会同外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案,报请国务院审核决定;以中华人民共和国政府名义谈判和签署条约、协定,由外交部提出建议并拟定条约、协定的中方草案,或者由国务院有关部门提出建议并拟定条约、协定的中方草案,同外交部会商会后,报请国务院审核决定。属于具体业务事项的协定,经国务院同意,协定的中方草案由国务院有关部门审核决定,必要时同外交部会商。以中华人民共和国政府部门名义谈判和签署属于本部门职权范围内事项的协定,由本部门决定或者本部门同外交部会商后决定;涉及重大问题或者涉及国务院其他部门职权范围内的,由本部门或者本部门同国务院其他有关部门会商后,报请国务院决定。协定的中方草案由本部门审核决定,必要时同外交部会商。由国务院审核决定的条约、协定的中方草案,经谈判需要作重要改动的,重新报请国务院审核决定。  八、国防建设的领导管理权。我国在行政机关之外,设有中央军事委员会。两者的分工是:国务院负责国防建设,中央军委负责军队的领导和指挥。国务院领导和管理国防建设事业,主要是:编制国防建设发展规划和计划;制定国防建设方面的方针、政策和行政法规;领导和管理国防科研生产;管理国防经费和国防资产;领导和管理国民经济动员工作和人民武装动员、人民防空、国防交通等方面的有关工作;领导和管理拥军优属工作和退出现役的军人的安置工作;领导国防教育工作;与中央军委共同领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作;法律规定的与国防建设事业有关的其他职权。国务院和中央军委都是由全国人大产生的平行的国家机构,而国防建设和武装力量的领导和指挥又是十分密切的,如何建立起两者之间的协调沟通机制呢?我国的国防法对此规定:国务院和中央军委可以根据情况召开协调会议,解决国防事务的有关问题。会议议定的事项,由国务院和中央军委在各自的职权范围内组织实施。  九、民族事务的领导和管理权。我国是一个统一的多民族国家,除汉族外,有55个少数民族。国家保障各少数民族的平等权利,保障各少数民族的合法权利和利益,维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。国家实行民族区域自治制度,在国家的统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。全国人大为此制定颁布了民族区域自治法。国务院要采取措施和手段,贯彻执行民族区域自治法,保障民族自治地方的自治机关行使自治权,并且依据民族自治地方的特点和需要,帮助民族自治地方加速发展社会主义建设事业。对于散居的少数民族,国务院也要制定具体的办法和措施,保障他们的合法权益。  十、办理华侨事务。华侨是指定居在国外,具有中国国籍的人。我国有众多的华侨分布在世界各国,为中国人民同居住国人民的友谊,当地经济的发展作出了重要贡献。归侨是指回国定居的华侨,侨眷是指华侨、归侨在国内的眷属。全国人大常委会于1990年9月审议通过了《归侨侨眷权益保护法》,对保护归侨和侨眷的合法权益作了规定。国务院设有侨务办公室,负责办理华侨、归侨和侨眷的有关事务。  十一、对各部门和各地方行政机关的监督权。为了保证政令的畅通,实现国务院的统一领导和管理,因而需赋予国务院相应的监督权。这种监督既包括对具体行政行为的监督,又包括对抽象行政行为的监督;既包括对违法违纪行为的监督,也包括对不适当行为的监督。  十二、行政区划的管理权。行政区域的划分是指行政区域的规模、范围和地界的确定,行政区划的建置是指行政区划的构成单位。我国的行政区划分为省、自治区、直辖市,自治州、设区的市,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇。其中省级建置的设立,由国务院提出建议,全国人大决定。自治州和县一级建置的设立,由省级人民政府提出建议,国务院决定。县以上行政区域的划分由国务院审查批准。  十三、省、自治区、直辖市内部分地区的戒严权。戒严是在紧急状态下国家采取的一项特别措施,以恢复正常社会秩序。我国宪法按戒严的地域范围,将戒严分为二种:一种是全国或者个别省、自治区、直辖市范围的戒严;一种是个别省、自治区、直辖市分部地区内的戒严,并规定了不同的决定机关。全国或者个别省、自治区、直辖市的戒严,由国务院提请全国人大常委会决定;省、自治区、直辖市的范围内部分地区的戒严,由国务院决定,总理发布戒严令。1982年宪法颁布以来,我国先后两次实施省、自治区、直辖市内部分地区的戒严,一是西藏拉萨,一是北京部分地区。1996年全国人大常委会审议通过了戒严法。根据戒严法,戒严期间,为保证戒严的实施和维护社会治安秩序,国家可以依照戒严法在戒严地区内,对宪法、法律规定的公民权利和自由的行使作出特别规定。戒严任务由人民警察、人民武装警察执行;必要时,国务院可以向中央军事委员会提出,由中央军事委员会决定派出中国人民解放军协助执行戒严任务。省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严,由省、自治区、直辖市人民政府组织实施;必要时,国务院可以直接组织实施。戒严令应当规定戒严的地域范围、起始时间、实施机关等事项。  十四、编制和人事管理权。编制审定主要是通过批准各部门的“三定方案”来实现的,即定职责、定编制和定人员。国务院任免的行政人员主要是各部的副部长、各直属机构的负责人和办事机构的负责人。对行政人员的培训、考核和奖惩,由于国家公务员法还没有制定出台,目前主要依据的是国家公务员暂行条例,另外还有1957年全国人大常委会批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》。对行政人员给予纪律处分,行政监察法是其依据之一。  十五、被授予的职权。即全国人大及其常委会,以明确的决议,将某些本应由权力机关行使的职权,授予行政机关行使。主要体现在立法授权方面,如1984年全国人大常委会授权国务院拟定有关税收条例草案,颁布试行。  此外,在实际生活中,国务院还有一些部门行政管理工作,如农业、国家安全、劳动和社会保障、国有资产的监督管理等,宪法虽没有规定,但也是国务院的重要职责。  第九十条 国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作;召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议,讨论决定本部门工作的重大问题。  各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令,在本部门的权限内,发布命令、指示和规章。  【释义】 本条是关于国务院各部、委员会工作制度的规定。  一、各部门行政首长的责任  国务院各部、委员会实行部长、委员会主任负责制,部长、主任领导本部门的工作。部门首长负责制意味部门首长对部门的工作负全责,对国务院负责并报告工作,向国务院提出决策建议等。当然,首长负责制并不排斥民主、充分讨论,发挥集体的优势。为了将个人负责和集体讨论结合起来,各部门设立相应的会议制度,讨论决策问题。部务会议、委务会议是各部、各委的集体决策机构。部务会议由部长、副部长和其他成员组成;委务会议由委员会主任、副主任和其他成员组成。在实际工作中,还有另外一种决策形式,即党组,它由中共中央任命组成,负责贯彻党的路线、方针和政策,讨论决定重大问题,进行干部管理等,是一种重要的决策机构。部务会议和委务会议的组成人员与本部门党组的组成人员基本相同。  二、规章的性质、制定主体和权限范围  部门规章,是国务院各部委在权限范围内,根据法律和行政法规以及国务院的决定、命令制定发布的规范性文件的总称,是我国法律规范的组成部分。关于部门规章,有三个问题需要明确:第一,关于规章是否属于法。对此有二种意见:一种意见认为,规章不是法,因为在行政诉讼中,人民法院审理行政案件,以法律、行政法规、地方性法规为依据,以规章为参照。另一种意见认为规章是法,认为人民法院审理行政案件以规章为参照,并不否定它的法的属性。人民法院参照规章审理行政案件,只是表明人民法院对规章享有一定的司法审查权,即对不符合法律、行政法规和地方性法规的规章不予适用,认为部委规章之间,部委规章与地方政府规章之间不一致的,送请国务院作出解释或者裁决。从实际功能来看,规章是行政执法的重要依据,因此,规章是法律规范的组成部分。我国立法法对这个问题有所解决,将规章作为立法行为,纳入到了立法法的调整范围。第二,关于部门规章的制定主体。按本条的字面规定,规章的制定主体仅限于部、委员会,但国务院的组成部门除了部、委员会外,还有中国人民银行和审计署,他们和部委的法律地位是一样的,应当享有规章制定权。在国务院的机构中,除了组成部门外,还有大量的直属机构,那么,直属机构是否享有规章制定权?现在的直属机构,执法的特点明显,是市场秩序监管的主要力量,如国家工商管理局、质量技术监督局。同时,他们为了执行国家的法律,监督市场行为,在实际工作中制定了大量的规范性文件。因此,从直属机构的性质和功能、实际工作的需要来看,他们需要有规章制定权。立法法顺应法制建设的要求,将规章制定的主体作了扩大,即国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有执法职能的直属机构,有权制定规章。第三,关于部门规章的权限范围。这里有二个问题:一是如何理解规章的制定依据,规章要根据上位法制定,对于这里的根据,也有类似于行政法规的不同认识,对根据有不同的理解。二是部门规章是否可以设定行政处罚,过去对此问题争论比较多,行政处罚法作了明确。行政处罚法赋予了规章有限的行政处罚设定权,即在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作具体规定,尚未制定法律、法规的,可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。立法法对部门规章的权限范围作了进一步的规定,即部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。涉及两个以上国务院部门职权范围的事项,应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。部门规章应当经部务会议或者委务会会议决定,由部门首长签署命令公布。  第九十一条 国务院设立审计机关,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支,对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支,进行审计监督。  审计机关在国务院总理领导下,依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。  【释义】 本条是关于国务院审计机关的规定。  一、审计机关的审计范围  审计一般是指审核会计的全部业务活动。宪法中的审计是指通过专门的审计机关,依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支进行真实、合法和效益的审核。审计范围涉及二个方面的问题:一是对预算的审计范围。宪法的规定限于国务院各部门和地方各级政府的财政收支,这个范围小于中央本级预算范围,后者还包括与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的其他单位,如国家机关、军队、政党组织和社会团体等。为了完整反映本级预算执行情况,审计法及其实施条例进一步完善了宪法的这一规定,不仅明确了审计机关对国务院各部门和地方各级政府的财政收支进行审计监督,而且将其范围界定为与财政部门直接发生预算缴款、拨款关系的国家机关、军队、政党组织和社会团体。二是对国有企业事业单位的审计范围。现行宪法颁布时,国有经济的主要形式是国有企业,所有制形式比较单一。因此,宪法这里规定的是对国有企业进行审计监督。随着改革开放的深入,特别是社会主义市场经济体制逐步建立和完善,我国市场主体日趋多元化,国有经济占主导地位的实现形式多样化,国有资产占控股地位或者主导地位的企业快速发展。为此,我国审计法及其实施条例规定,审计机关对国有资产占控股地位或者占主导地位的企业进行审计监督。  二、审计机关的领导体制  国务院各部门受国务院领导,通常表现为由国务院副总理或者国务委员分管,然后向总理报告。审计机关则有所不同,直接受国务院总理领导,这是为了保证审计工作不受干扰,独立开展审计工作所作的规定。  关于审计机关的领导体制,无论是在修改宪法时,还是在其后的实施中,都还有另外一种意见,即审计机关应当设在全国人大及其常委会,而不应设在国务院。认为将审计机构设在国务院,很难对国务院及其所属各部门等进行审计监督,即便是在总理的直接领导下,也会有很多局限。而全国人大及其常委会监督国务院的工作,审查和批准财政预决算,特别需要有审计机构的协助,因此,只有将审计机构设在全国人大及其常委会,才能更好的发挥其作用。  三、审计报告  审计报告制度是审计监督制度的重要内容。目前,世界主要国家宪法都规定审计机关应当每年向立法机关报告审计结果。我国宪法没有明确规定审计报告制度,审计法规定审计机关应当每年向本级人民政府和上一级审计机关提出对本级预算执行情况的审计结果报告,政府应当每年向本级人大常委会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。实施审计报告制度,对改进和加强人大及其常委会对预算的监督,具有重要作用,在实践中还可以进一步完善。  四、审计权限  审计机关依照法律规定,独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。审计机关有权要求被审计单位按照规定报送预算或者财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告,社会审计机构出具的审计报告,以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料;有权查验被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支或者财务收支有关的资料和资产;有权就审计事项的有关问题向有关单位和个人进行调查,并取得有关证明材料等。  第九十二条 国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。  【释义】 本条是关于国务院向最高国家权力机关报告工作的规定。  国务院是我国最高国家权力机关的执行机关,国家的最高行政机关,由全国人大产生,对它负责并报告工作,接受全国人大的监督。“负责”是指国务院的全部工作和职权范围都由全国人大确定,接受全国人大的监督并服从全国人大的决定。同时,国务院以完成全国人大确定的任务为其责任,接受全国人大代表的质询,并对质询作出答复。报告工作是指在全国人大每年一次的例会上,向大会作工作报告和专项工作报告,主要是国民经济和社会发展计划报告、预算报告以及其他应向大会报告的事项。工作报告由总理代表国务院向大会报告,专项工作报告由国务院委托有关部门的负责人向大会宣读。报告完毕后,由各代表团进行审议,国务院根据代表的审议意见,对报告进行修改完善。大会对报告作出决议,对工作成绩予以肯定,指出需要改进和注意的地方,明确新的一年的工作目标和措施等。  关于国务院向全国人大报告工作,有二个问题需要研究:一是工作报告对政府工作是否具有约束力。工作报告提出了新的一年政府的施政方针、确定了工作目标、对工作作出了部署,因此,工作报告被批准后,是国务院在新年度里的工作依据,应当具有约束力。过去对工作报告的约束力不甚注意,工作报告被批准后,不久就调整了原来确定的工作目标和安排。如果工作报告没有约束力,全国人大讨论并批准工作报告,就没有实际的监督意义,因此应当强化工作报告的约束力。二是工作报告没有被批准,应当如何处理。这里涉及到批准工作报告的性质,是对过去一年工作成绩和新的一年工作计划的同意,还是意味着对政府的一种信任?似乎这里两者都有。工作报告没有被批准的原因也可能是多方面的,从形式上来说,有可能是报告表述的不好,但也有可能是工作做得不好以及工作安排得不好,还有可能是工作报告决议草案本身表述的原因,因此情况比较复杂。对于工作报告未被通过,有的建议授权常委会再次听取报告,有的认为此时政府领导人应当辞职。这是实践中提出的一个尚未解决的问题,有待于进一步研究、探索。  全国人大常委会是全国人大的常设机关,因此,在全国人大闭会期间,国务院需向全国人大常委会负责并报告工作。国务院向常委会报告工作,主要是专题性的,可以分为例行的专题和根据情况确定的专题。前者主要是预算执行情况报告、计划执行情况报告、决算报告等。后者主要是事关全局,影响比较大的事项或者某一方面的专项工作,应常委会要求或者国务院的请求而报告。常委会对工作报告一般不作决议,个别特殊的才作决议。  国家行政机关向国家权力机关报告工作,是行政机关的一项法定义务。行政机关应当积极主动,认真对待。要明确向国家权力机关报告工作,既是接受监督,又是争取支持。报告内容应当实事求是,客观真实。审议报告时,有关部门的负责人应当到会,听取意见,回答询问。  第四节 中央军事委员会  第九十三条 中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。  中央军事委员会由下列人员组成:  主席,  副主席若干人,  委员若干人。  中央军事委员会实行主席负责制。  中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。  【释义】 本条是关于中央军事委员会的职责、组成和任期的规定。  一、武装力量领导体制历史沿革  国家武装力量由谁领导,1954年制定宪法和以后修改宪法,有不同的安排。1954年宪法规定,国家主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席;1975年和1978年修改宪法,取消设立国家主席,武装力量改由中国共产党中央委员会主席统帅。1982年修宪过程中,对于宪法中是否应当规定军事机构的问题,有不同意见:一种意见认为,宪法应当规定国家的军事机关。因为从马克思主义的观点来说,军队、警察、监狱、法庭是国家机器的组成部分,如果作为国家根本大法的宪法不对军队这一国家机器的重要组成部分作出规定,显然是有缺陷的。另一种意见认为,不必设立中央军事委员会,因为在我国长期革命斗争中,已经形成中国共产党对军队的领导地位,在宪法中没有必要再作其他规定。经过认真研究,宪法修改采纳了第一种意见,但对中央军事委员会规定得特别原则。  二、国家中央军事委员会与中共中央军事委员会的关系  中国共产党在长期的革命和武装斗争中,缔造和建立了武装力量,并一直保持对武装力量的领导,在中央设有中央军事委员会,负责领导武装力量。那么,在国家的中央军事委员会成立后,两者是一种什么关系呢?彭真同志在关于宪法修改草案的报告中指出,中国共产党缔造和领导的人民解放军,在中华人民共和国成立以后,就是国家的军队。宪法修改草案总结了建国以来的历史经验,根据我国现在的实际情况和需要,恰当地规定了军队在国家体制中的地位。在国家的中央军委成立后,中国共产党对军队的领导并不会改变。序言里明确肯定了党对国家生活的领导作用,当然也包括党对军队的领导。在1982年宪法通过后,中共中央专门发出通知,对设立国家的中央军事委员会的重大意义作了详尽的解释。通知指出:“军队是国家机构的重要组成部分,作为国家根本大法的宪法,对军队在国家体制中的地位应当有所规定,否则,就很不完备。”“从我国的实际情况和需要出发,规定设立国家的中央军事委员会,对军队在国家体制中的地位作出新的明确规定,是必要的。”“在国家的中央军委成立后,党的中央军委仍然作为党中央的军事领导机关直接领导军队,这一点没有改变。”“党的中央军委和国家的中央军委实际上将是一个机构,组成人员和对军队的领导完全一致,只是在党内和在国家机构内同时有两个地位,而这在国家体制上是完全必要的”。这表明,国家的中央军事委员会和党的中央军事委员会是“一套人马,两块牌子”。  三、中央军事委员会的职责  中央军事委员会总的职责是领导全国武装力量,这里规定的是“领导”而不是“统率”,1954年宪法曾规定国家主席统率武装力量,“领导”和“统率”有何区别,为什么用“领导”而不用“统率”,这需要研究立宪者的原意。据说,中央军委一章是经过反复推敲而最后定稿的,这里用词上加以区分,一定是有所考虑的。有的同志认为,“领导”比“统率”的含义更广一些,统率意为统一率领,而领导不仅有指挥、带领之意,还有组织建设之意。依笔者之见,统率多指个人的统领,特别是国家元首的统率,而这里的主语是中央军事委员会,因此用领导更准确。  1997年3月全国人大通过的国防法,对中央军委领导全国武装力量的内容作了进一步的具体规定:即统一指挥全国武装力量;决定军事战略和武装力量的作战方针;领导和管理中国人民解放军的建设,制定规划、计划并组织实施;向全国人大及其常委会提出议案;根据宪法和法律,制定军事法规,发布决定和命令;决定中国人民解放军的体制和编制,规定总部以及军区、军兵种和其他军区级单位的任务和职责;依照法律、军事法规的规定,任免、培训、考核和奖惩武装力量成员;批准武装力量的武器装备体制和武器装备发规划、计划,协同国务院领导和管理国防科研生产;会同国务院管理国防经费和国防资产。此外,还有法律规定的其他职权,主要是与国务院共同领导的一些工作,如领导中国人民武装警察部队、民兵的建设和征兵、预备役工作以及边防、海防、空防的管理工作。  四、中央军委的组织  中央军事委员会由主席一人,副主席若干人和委员若干人组成。从这些年中央军组成人员的任职情况来看,副主席一般由二人担任,由他们协助主席工作,军委委员一般由四人担任,即中国人民解放军总参谋长、总政治部主任、总后勤部长和总装备部长,他们参与军委的决策工作。中央军事委员会实行主席负责制,主席对中央军委职权范围内的事务享有最后决策权。其指示和命令代表中央军委,全军必须贯彻执行。主席对中央军委的工作向全国人大及其常委会负责。军队的首长负责制与行政机关的首长负责制,有何异同?应当说两者的基本含义是一致的。如果说有区别的话,那就是主席负责制中的集中统一领导的要求更高,对军委主席的命令要坚决遵守执行,不得违抗。  中央军委每届任期同全国人大每届任期相同,任期五年。考虑到军事领导工作的特殊性,军委主席没有任职届数的限制,可以连选连任。 
宪法 全国 人大 国家 常委会 国务院 主席 法律 规定 会议|2020-10-24|
业,应当具备下列条件:   (一)有自己的名称和组织机构;   (二)有固定的经营场所;   (三)有符合国务院规定的注册资本;   (四)有足够的专业技术人员;   (五)法律、行政法规规定的其他条件。设立房地产开发企业,应当向工商行政管理部门申请设立登记。工商行政管理部门对符合本法规定条件的,应当予以登记,发给营业执照;对不符合本法规定条件的,不予登记。设立有限责任公司、股份有限公司,从事房地产开发经营的,还应当执行公司法的有关规定。房地产开发企业在领取营业执照后的一个月内,应当到登记机关所在地的县级以上地方人民政府规定的部门备案。   [参见]   《公司法》第6条   《公司登记管理条例》第17-25条   《城市房地产开发经营管理条例》第5-9条   《建设部关于建设部机关直接实施的行政许可事项有关规定和内容的公告》
房地产 城市 人民 共和 中华 规定 设立 应当 登记 开发企业|2020-10-24|
,严格管理,保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。   【释义】 本条是对土地基本国策和各级人民政府土地管理责任的规定。   一、十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。人口多,土地少,特别是耕地少是我国的基本国情。我国国土总面积约960万平方公里,约占世界陆地面积的十五分之一,居世界第三位。但由于人口多,人均占有国土地面积不到世界人均占有量的三分之一。而在我国国土总面积中,不能或者难以利用的沙漠、冰川、戈壁、石山和高寒荒漠又占去相当大一部分。我国的耕地资源有以下几个显著的特点:一是人均占有耕地的数量少。目前,我国耕地的统计数约为14亿多亩,据全国土地利用现状调查,实际耕地数字有所增加,但仍无法改变我国人多地少的基本状况。按统计数计算,我国人均耕地1亩多一点,不及世界人均耕地3亩多的三分之一。在全世界26个人口 5000万以上的国家中,我国人均耕地仅高于日本和孟加拉国,据第24位,相当于美国的九分之一,泰国的四分之一,印度、巴基斯坦的二分之一。二是耕地总体质量差,生产水平低。我国长江流域及其以南地区,耕地占全国的38%,水资源却占全国的80%以上;淮河流域及其以北地区,水资源不足全国的20%,而耕地却占全国耕地的62%。耕地中有灌溉设施的不到40%,抗自然灾害的能力差。耕地中还有近亿亩坡度在25度以上,需逐步退耕还林、还牧。三是耕地退化严重。由于我国许多耕地处于干旱和半干旱地区,受荒漠化影响,这些地区40%的耕地不同程度的退化。全国有30%左右的耕地不同程度受水土流失的危害。四是耕地后备资源匮乏。我国耕地后备资源大约还有近2亿亩,但大多为质量差、开发难度大的土地。另外还有部分工矿废弃地,但可复垦为耕地的数量不大。耕地资源状况如此,每年因各项建设占用、农业结构调整以及灾毁等还在造成耕地不断减少。与此同时,我国的人口却还在不断增长。在现阶段粮食生产技术水平没有重大突破的情况下,人增地减的趋势已经成为我国经济社会发展中的一个重大问题和严峻挑战。我们这样一个社会主义大国,无论从政治上讲还是从经济上讲,十几亿人口的吃饭问题只有靠我们自己来解决,只有靠中国的耕地来养活中国人,现在这样,将来也是这样。因此,十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地,是关系国计民生、关系国家发展全局和中华民族生存安危的大事,是我国的基本国策。   二、各级人民政府应当依法采取措施,全面规划,严格管理、保护、开发土地资源,制止非法占用土地的行为。为了落实土地基本国策,本次土地管理法修订加大了各级人民政府在土地管理方面的责任,特别是在耕地保护方面的责任。具体包括以下内容:(1)各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求,组织编制土地利用总体规划。通过编制土地利用总体规划,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。(2)各省、自治区、直辖市人民政府必须采取措施,确保本行政区域内耕地总量不减少;耕地总量减少的,由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏,新增建设用地后,新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的,必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量,进行易地开垦。(3)实行耕地占用补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的,按照“占多少,垦多少”的原则,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的,缴纳耕地开垦费,专款用于开垦新的耕地。开垦未利用的土地,必须经过科学论证和评估,在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内,经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地,禁止围湖造田和侵占河滩地。省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦计划,监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地,并进行验收。(4)实行基本农田保护制度。各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的80%以上。禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。征用基本农田必须经国务院批准,地方各级人民政府无权批准征用基本农田。(5)非农业建设必须节约使用土地,可以利用荒地的,不得占用耕地;可以利用劣地的,不得占用好地。县级以土地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。(6)各级人民政府应当采取措施,维护排灌工程设施,改良土壤,提高地力,防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。(7)县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地。此外,还对各种非法占用土地的行为规定了相应的法律责任。具体包括:责令限期改正或者治理;责令缴纳复垦费;责令退还非法占用的土地;限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状;没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任等。各级人民政府只要认真执行本法的有关规定,就能做好土地管理工作,将十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策落到实处,造福当代和子孙后代。
第三 土地 人民 共和 中华 耕地 占用 我国 利用 人民政府|2020-10-24|
责任大小的,平均承担赔偿责任。   解读:无意思联络的数人侵权中的间接结合,不再重复。
十二 责任 确定 大小 承担 赔偿 平均 解读 意思 不再|2020-10-24|
、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费。由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。  各级人民政府对家庭经济困难的适龄儿童、少年免费提供教科书并补助寄宿生生活费。  义务教育经费保障的具体办法由国务院规定。  【释义】  本条是关于义务教育经费保障体制的规定。  一、进一步强化中央政府经费投入的责任  依据我国宪法的规定,国家负有培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展的责任。但是在我国现行财政体制下,中央和省一级政府承担义务教育经费的比例约占义务教育总经费的2%和11%,其余87%落在财力最为薄弱的县级政府头上。这样一来,中央和省级财政责任虚化,而县级教育行政管理部门只能通过杂费和其他项目的收费获取资金,以保证义务教育学校的正常运转。因此,这次修订义务教育法的核心问题,就是如何明确国家财政保障义务教育经费的责任,实现真正全额免费的义务教育。  目前世界上多数国家的基础教育经费基本上由政府承担。许多发达国家以法律的形式对各级政府义务教育的投入比例做了硬性的规定。如德国规定联邦政府承担义务教育经费的比例占到义务教育经费总额的10%左右,州政府占65%以上,州以下政府占20%以上。在维持经费水平的基本标准方面,美国和日本分别有教育经费法和教育基本法作保障。20世纪90年代,美国联邦政府、州政府和学区分担包括义务教育在内的初中等教育公共经费的比例分别稳定在7%—8%、48%和45%。在日本,中央通过转移支付分担了50%的城乡义务教育教师工资经费,中央分担的比例高达政府义务教育总经费的23%,其余77%由地方两级政府各负担一半。  二、农村义务教育经费保障机制改革  加强农村义务教育,是关系经济社会发展全局的一项战略任务,是实现“十一五”规划战略目标和全面建设小康社会的重大举措。从2006年至2010年,我国将按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
义务教育 经费 保障 政府 中央 比例 责任 规定 农村|2020-10-24|
破产申请公告之日起计算,最短不得少于三十日,最长不得超过三个月。   【释义】   本条是关于债权申报期限的规定。   债权申报是指债权人在人民法院受理破产申请后依照法定程序主张并证明其债权存在,以便参加破产程序的法律行为。债权申报具有以下特征:   (1)债权申报是债权人的单方意思表示。根据私法中的意思自治原则,债权人可以申报债权从而进一步参加破产程序,也可以不申报,放弃参加破产程序。   (2)债权申报以主张并证明债权为主要内容。申报人在申报债权时不能够提出其债权存在的证据的,管理人不予受理其申报。   (3)债权申报是债权人参加破产程序的必要条件。未申报债权的债权人,不得依本法规定行使权利。   (4)申报债权,必须符合法定的期限要求,未在法律规定的期限内申报债权的,只能进行补充申报,其权利的行使受到很大的限制。   人民法院受理破产申请后,应当确定债权人申报债权的期限。这是对人民法院的要求。债权申报是破产程序中的一个重要环节,只有通过债权申报,才能确定可以依照本法规定行使权利的人员范围。因此,人民法院受理破产申请后,应当及时确定债权申报的期限,并在受理裁定的通知和公告中载明申报债权的期限。   债权申报期限自人民法院发布受理破产申请公告之日起计算,最短不得少于三十日,最长不得超过三个月。这一规定包含两方面的内容:一是债权申报期限的起算点,是人民法院发布受理破产申请公告之日;二是债权申报的期限最短不得少于三十日,最长不得超过三个月。
企业 共和 人民 中华 申报 债权 破产 期限 受理 人民法院|2020-10-24|