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关于完善执行救助制度的几点新思考

发布时间:2020-09-16


  随着社会经济的日益发展,法制建设的不断完善,通过司法途径来解决的社会矛盾日益增多,少数案件由于被执行人有的身体残疾没有履行能力,有的年老体衰丧失履行能力,有的被判处刑罚短期内缺乏履行能力,有的长期下落不明且无任何可供执行的财产等种种客观原因,致使生效法律文书确定的权利得不到实现,而执行申请人又属特困群体,生产生活也极其困难,期待解决基本的生活费用,有的甚至直接影响到人的基本生活。不得不多次上访,有的甚至采取自杀、自残等极端方式敦促法院执行,严重影响了社会稳定[1]。为维护弱势群体的合法权益,防止产生新的社会不稳定因素,有必要建立和完善救助制度。

  一、执行救助制度的基本内涵和理念创新

  (一)基本内涵。执行救助制度是指在执行程序中有关机构按照法定程序对确有困难的当事人给予可能的救急或其他帮助。既包括对申请人的经济上的救急,也包括对被申请人为恢复其履行能力给予可能的帮助。具有以下内涵:

  1、执行救助发生在法院执行环节。即执行救助必须是申请人向法院申请执行后,执行标的没有履行完毕之前。如当事人不申请法院执行,那么法院无权依职权主动过问当事人的经济状况。

  2、执行救助的前提条件是申请人“急需”和被执行人确实履行不能,既包括绝对履行不能也包括相对履行不能。绝对履行不能是指被执行人本身不可能有履行能力或在执行程序中丧失履行能力,如被执行人在执行程序中死亡并无遗产或丧失劳动能力并无其他收入来源。相对履行不能是指被执行人目前无履行能力但有恢复履行能力的可能,如被执行人虽无任何财产但身强力壮,还可能通过劳动获得收入,恢复全部或部分履行能力;当事人暂时下落不明而无法知晓其履行意愿和能力。

  3、执行救助的形式不仅仅为申请人给付金钱还包括为被申请人恢复履行能力提高必要帮助。执行救助只能解决申请人的物质需求,不能解决申请人的精神痛苦,只有通过给付金钱缓解当事人的经济压力。但执行救助的另一方面内涵还包括对有主动履行意愿但暂无履行能力的被申请人提供可能的帮助恢复其履行能力和对因主动履行义务而造成生活严重困难的被申请人给予可能的司法关怀。

  4、执行救助的目的不是解决“执行难”,而是解决申请人债权的实现问题和被申请人的“相对履行不能”问题。因为执行难主要体现在执行财产难查,被执行人难寻,协助执行人难觅,执行财产难动,体现在被执行人不怕躲避执行,不怕抗拒执行,不怕与法院作对,不怕赖债不还,难在被执行人对进入执行程序,成为被执行人毫无感觉,或者感觉良好[3]。对于上述“执行难”问题,我国《民事诉讼法》修改后,增设了被执行人强制报告财产制度、增加了“通知有关单位协助采取限制出境、在征信系统记录、通过媒体公布不履行义务信息”等法定措施,还提高了罚款的上限。在制度层面上也为解决“执行难”问题做了充分准备。对于执行救助而言,只是通过其他资金渠道,在申请人急需的前提下让其金钱或财权债权得以顺利实现。不是给予申请人除开执行债权外额外的社会救助。这不是执行机关的职责所在,属于民政机关的职责范畴。

  5、执行救助本质上不是一种社会救济,也不是执行垫付,而是司法参与的债权提前实现和司法指引的必要帮助。但这样的救助仅仅是救急而不是救穷,只有生活确有困难或生存确有危机的申请人(自然人)才能够获得一定救急范围内的债权提前实现的权利,而不是物质帮助权。救助体现的是司法的关怀和司法宽容而非司法职能延伸。申请人获得救助后,与救助金额等额债权即行转移。既可能是全部转移也可能是部分转移,债权债务并不因救助而消灭。5、执行救助不是法院执行机构出资进行救助,而是法院执行机构参与和协助的救助,要通过多个机构协调配合,共同完成。

  (二)理念创新。对于今天的社会而言,没有容忍就没有和谐[2]。执行救助制度执行救助制度不同于广义上的司法救助(对当事诉讼费的减、免、缓和法律援助),也不仅仅是设立、运作、管理执行救急基金制度,还包括对有履行意愿但可能恢复履行能力的被执行人提供可能的帮助以体现司法宽容和人文关怀。救助制度是救急和帮助的结合,是以“救急”为主“帮助”为辅的制度体系。所谓救急不等于救穷,所谓帮助不等于直接经济支持。要通过司法关怀解决申请人的现实困难,预防和消除社会不稳定因素,树立司法为民新形象,提高司法公信力;要通过司法宽容减少被执行人与执行机关的对抗,缓解司法与群众的张力,提高法院生效法律文书自动履行率,降低司法成本,维护司法权威。

  二、执行救助制度的价值目标

  对于建立和完善执行救助制度,其重要性和必要性是不言而喻的。但作为一项制度,其价值目标主要表现:

  (一)宏观层面。1、为弱势申请人救急,彰显司法关怀。在执行工作实践中,经常会遇到申请执行人,特别是生活特别困难、急需执行债权救急的当事人在面对被执行人“履行不能”的情况下,往往迁怒于人民法院执行不力,为实现自己的权利,经常到法院及相关部门上访,有些申请执行人甚至采取了一些过激行为,这既无助于案件的执行,又对社会秩序、各相关部门和人民法院的正常工作秩序造成了重大干扰,同时也不利于人民法院司法权威的树立。对于这类真正的执行难案件,人民法院再怎么采取强有力的执行措施也无法改变“执行不能”的事实。仅仅依靠人民法院单方面的工作,很难使申请执行人的权利得以实现。解决这个问题需要全社会的参与和配合,借助国家和社会的综合力量,通过实施执行救助金制度,对此类案件中的特困申请执行人予以一定救急,彰显司法的人文关怀,既能及时解决申请人确实存在的困难,又能够防止因执行不能而诱发新的社会不安定因素。2、为困难被执行人提供可能的帮助,体现司法宽容。在对历年执行积案、难案进行分析发现中不难发现,有大部分涉及赡养费、抚养费、抚育费、道路交通事故损害赔偿人身损害赔偿、工伤、医疗事故、刑事附带民事赔偿等执行案件,是由于被执行人服刑、下岗、重病、残疾或企业严重亏损,没有能力履行义务,才导致申请执行人的权利长期得不到实现,因此陷入生活、生产困境,成为社会弱势群体。这类被执行人往往和申请执行人一样,同为社会弱势群体,只有甚至没有基本的生活保障,根本无履行能力。这类被执行人与“老赖”应该区别对待。这类被执行人中有履行意愿、可能恢复履行能力的人给予制度范围内可能的帮助,促使其恢复或部分恢复履行能力,体现了司法对承担法律义务人的宽容和谅解。执行救助制度范围内对部分被执行人的司法宽容具有可行性和独立价值。因为给予部分(有履行意愿、可能恢复履行能力)被执行人给予司法宽容,不违反强制性法律规定、不违反公序良俗、不侵害申请人的权利、不损害司法形象和权威。给予被执行人司法宽容和给予可能范围内的帮助可以减小被执行人与执行机关之间的张力,最大限度地增加当事人之间和当事人与国家之间关系的和谐,也进而促进了整个社会关系之间的和谐,为维护国家的长治久安提供伦理意义的司法保障。但这样的宽容是有限度的,只是针对那些有履行意愿、无履行能力的人的宽容;这样的帮助也只是对有履行意愿、可能恢复履行能力的被执行人给予制度范围内可能的帮助。

  (二)微观层面。1、为困难群众救急,消除社会不稳定因素。在制度范围内,救助的目的一方面是促使哪些确有生活困难或确有生存危机的申请人的债权或部分债权提前实现,解除其燃眉之急,防止其将被执行人无财产可能执行的责任强加在执行机构身上,在程序上消除申请人对执行机构的不满情绪,防止其四处上访,给社会带来潜在的不安定因素 2、提高当事人自动履行率,降低法院执行成本。实行执行救助制度,在一定程度上帮助申请执行人渡过难关,缓解了被执行人的履行压力,消减了双方对人民法院的不满和对立情绪,树立了人民法院司法为民、亲民的良好形象。同时,执行机构依职权甑别出部分有履行意愿、可能恢复履行能力的同为困难群体的被执行人,在制度范围内给予其可能的帮助,增强被执行人对司法机关和社会的好感,提高其自动履行债务的自觉性,减少法院采取强制执行措施的压力,降低执行工作成本。将执行工作中部分成本节约出来通过救助制度的运行惠及更多的困难当事人。

  三、执行救助制度体系架构

  要使得执行救助制度在实施过程发挥其应有的作用,实现其目标价值,必要完善其制度架构。本文所述执行救助制度包括两方面内容,一方面是对申请人救急,主要措施是设立、运作、管理执行救急基金;二是给予被执行人可能的帮助,主要措施是通过司法建议协调各方提高被执行人的履行能力。

  (一)申请救急的对象、条件和范围。1、救急对象。一般而言,申请人必须是特困群体,仅指自然人。如何理解特困群体,在目前制度尝试过程中,有些法院以申请执行人存在“特殊困难”、“生活困难”、“严重困难”为条件;有些法院以“生活贫困”、“无法正常生活”为条件;也有的法院以申请执行人“极度贫困”、“十分贫困”、“家庭经济困难”为条件[4]。以上这些条件虽然表达了适用执行救助金的申请执行人须为特困群体的意思,但这些概念都比较模糊,没有一个量化标准,缺乏可操作性。笔者认为,特困群体以有“严重困难” 和“特殊困难”为标准界定更恰当。既含盖了一般情况,又考虑了特殊需要。严重困难是指本人及亲属无收入来源,无法满足基本生活需求,特殊困难是指虽然生活上能解决温饱但有其他原因急需经济支援。比如有亲属重病急或子女上学、自有债务到期等。作为例外条件,当有关救助决策机构发现不采取紧急救助措施可能影响社会稳定的执行案件,可能需要通过救助基金解决时,可以突破“特殊困难和严重困难”的前提条件。2、救急条件。符合申请救助基金对象条件的申请人,必须是因被执行人无履行能力或一时无法查明执行人下落等情况,法院穷尽执行措施仍然执行不能时才可以申请救急。3、救急范围。对于符合对象和条件的申请人,由有权机关根据债权标的大小、需救助的紧急程度确定其救急范围。标的比较大的、紧急程度轻的申请人可以通过转让债权的方式提前部分实现债权;标的比较小、紧急程度重的申请人可以通过债权转让的方式提前全部实现债权。

  (二)被执行人请求帮助的对象、条件和范围。1、对象。有主动履行债务的意愿,有恢复履行能力的可能的自然人或法人。或者是因为积极履行债务而造成生活严重困难或特殊苦难的。2、条件。经主动申报财产,执行机构查证属实却无财产履行全部或部分义务并有可能恢复履行能力。3、范围。帮助的范围必须在制度范围内的可行性措施。主要是司法机关通过司法建议指向具体部门给予职权职责范围内的帮助。

  (二)救助机构设置。1、救助决策机构。执行救助决策机构主要负责指救助基金发放决策和作出司法建议决策。应该设在司法机关,即各级法院是救助决策机构。2、救助实施机构。救助实施机构主要负责救助的实施。救急基金的具体管理应该设在民政机关,即民政局是救助基金的管理机构,为了便于债权和基金的统一管理,救急基金和受让债权由省(市)级民政部门统一负责为宜。其他救助事项的实施由相应有权机关进行。3、救助辅助机构。救助辅助机构主要负责救助事项的协助。主要是财政局负责救急原始基金的预算和或拨;红十字会、民政局等机构负责协助筹措救急基金。

  四、执行救助制度的具体设计

  (一)救急基金的资金的来源、使用和管理

  1、救急基金的来源。初始救急基金由省(市)级财政预算统一向省(市)财政拨款,专款专用。后续基金由法院执行罚款、后执行受让债权资金、社会捐助资金等补充。

  2、救急基金的使用原则和程序。(1)使用原则为:从严掌握、严格审批按需使用,因案制宜,动态管理;(2)使用程序。 ①申请人申请。申请人申请时需提交执行救急基金申请书、身份证明、所在基层组织出具的证明权利人及其家庭成员经济困难的材料以及人民法院认为需要提供的其他材料;②法院执行机构审核。受理执行案件的法院执行机构对当事提供的材料进行核查,必要时对申请人进行调查。③受理法院的上级部门审批。原执行法院认为符合救急标准和条件的,将所有材料报上级法院审批。③救急基金管理部门实施。经上级法院审批后,受理法院通知申请人到救急基金管理部门领款。申请人持法院批准文书到民政局领取救急基金时,同时与民政部门签订债权转移协议和继续提供被执行人财产线索承诺书后方能领款。④受理法院按法律规定对执行案件予以结案。

  (二)执行受让债权和救急基金的管理

  执行受让债权和救急基金由民政部门统一管理。同时法院执行机构要建立执行救急基金发放台帐和应受让债权台帐,定期与民政部门核对。由执行部门依职权或依民政部门申请恢复执行,及时将执行受让债权款交民政部门充实救急基金。民政部门也定期将救急基金情况向法院通报,以便于法院审批救急时参考,防止给申请人开口头支票的情况出现。

  (三)对被执行人帮助的具体路径

  对符合条件的被执行人的帮助,主要通过司法机关的司法建议实现。通过司法机关司法建议的指引,通向监狱的减刑假释、民政局的社会救济、社保部门的低保发放、劳动部门的劳务信息提供、银行的信用贷款、税务部门的税收优惠等渠道,旨在对鼓励被执行人主动履行债务和激励被执行人通过努力和帮助尽快恢复履行能力并主动履行债务。

  参考文献

  [1]丁凯《关于建立特困群体执行案件救助基金制度的尝试》

  [2]张善燚 《简论司法宽容》

  [3]杨东《被执行人的利益损失与执行难》

  [4]周伟《浅析执行救助金制度的设立及运作》

  作者单位:重庆市第四中级人民法院